Do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów wpisany został projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (nr UC1). - Projektowana ustawa ma na celu wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, zwanej dalej „dyrektywą 2019/1937”.
Celem dyrektywy 2019/1937 jest poprawa egzekwowania prawa i polityk UE w określonych dziedzinach poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających odpowiedni poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa UE. W dyrektywie 2019/1937 ustanawia się zasady i procedury dotyczące ochrony „sygnalistów”, czyli osób, które zgłaszają informacje uzyskane w kontekście związanym z pracą na temat naruszeń prawa UE – napisano w celach projektu oraz informacji o przyczynach i potrzebie rozwiązań planowanych w projekcie.

Obowiązek wdrożenia tych przepisów do polskiego porządku prawnego upłynął 17 września 2021 r.  

Czytaj również: Ustawa o sygnalistach powinna być już wdrażana, a wciąż nie przeszła procedur

Pilny charakter projektu

- Z uwagi na pilny charakter projektu w związku z upływem terminu wdrożenia dyrektywy 2019/1937, toczącym się przez TSUE postępowaniem przeciwko Polsce, a także przeprocedowaniem projektu przez większość etapów procedury legislacyjnej w poprzedniej kadencji Rządu, proponuje się zastosowanie trybu odrębnego, na podstawie par. 98 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów i przekazanie projektu bezpośrednio do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów.
Do obecnej wersji projektu wprowadzono m.in. zmiany dotyczące zastąpienia Państwowej Inspekcji Pracy, mającej pełnić rolę organu wsparcia – Rzecznikiem Praw Obywatelskich (tj. przywrócono w tym zakresie wersję projektu opracowaną po uzgodnieniach międzyresortowych, opiniowaniu i konsultacjach publicznych) oraz wprowadzono możliwość (nie zaś obowiązek) wydawania zgłaszającemu zaświadczeń o podleganiu ochronie przewidzianej w projektowanej ustawie – napisało Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które odpowiada za przygotowanie projektu.

Jak podał resort, dodatkowo proponuje się, by ustawa weszła w życie po upływie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia, natomiast podmioty prawne, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organy publiczne będą zobowiązane wdrożyć właściwe kanały zgłoszeń w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy.

- Jednocześnie należy wskazać, iż na późniejszym etapie prac legislacyjnych zostanie także uzupełniony OSR w zakresie skutków finansowych związanych z wyznaczeniem Rzecznika Praw Obywatelskich jako instytucji zajmującej się udzielaniem wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa oraz przyjmowaniem zgłoszeń – podkreśliło ministerstwo.

 

Nowość
Nowość
Kodeks pracy. Wynagrodzenia, urlopy i czas pracy. Ochrona zatrudnienia i świadectwa pracy. Organizacje pracodawców, związki zawodowe i spory zbiorowe

Sprawdź  

Przykładowe propozycje

Projektowana ustawa obejmie ochroną osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszenia w kontekście związanym z pracą. Przewidziane w ustawie gwarancje i środki prawne będą przysługiwały osobie dokonującej zgłoszenia naruszenia, niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy lub pełnienia służby (m.in. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, kontrakt menedżerski, wolontariat, staż, praktyka czy służba wojskowa), w tym także świadczącej pracę na rzecz podmiotów, z którymi podmiot prawny utrzymuje relacje gospodarcze, jak wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej. Ochroną będą objęte również osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji o naruszeniu prawa uzyskanej w kontekście związanym z pracą, przed nawiązaniem stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu lub pełnienia służby w podmiocie prawnym lub gdy taki stosunek już ustał.

Uwzględnione zostaną przy tym odmienności statusu prawnego wyżej wymienionych osób, wynikające z formy świadczenia pracy oraz relacji prawnej z drugą stroną. Ustawa, w charakterze zasady ogólnej, wyłączy możliwość narażenia na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Sytuacja prawna zgłaszającego zostanie w istotny sposób wzmocniona na gruncie ewentualnych postępowań sądowych dotyczących zgłaszającego (m.in. w przedmiocie wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy), poprzez odwrócenie ciężaru dowodu, według modelu zbliżonego do obowiązującego w przepisach Kodeksu pracy w postępowaniach z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Analogiczne rozwiązania przewidziane zostaną w przypadku osób wykonujących prace na podstawie innego niż stosunek pracy stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji lub pełnienia służby i, o ile charakter wykonywanej pracy lub służby nie wykluczy zastosowania wobec zgłaszającego takiego działania.

Zgłaszający będzie miał prawo dochodzenia odszkodowania w pełnej wysokości, w przypadku dopuszczenia się wobec niego działań odwetowych.

Zgłoszenia naruszenia prawa będzie można dokonać za pomocą wewnętrznych kanałów zgłoszeń utworzonych przez podmioty prywatne oraz publiczne, za pomocą zewnętrznych kanałów zgłoszeń do odpowiednich organów państwa oraz za pomocą ujawnienia publicznego. W projektowanej ustawie zostaną określone wymagania dotyczące utworzenia oraz organizacji wewnętrznych i zewnętrznych kanałów (procedur i rozwiązań organizacyjnych) zgłaszania naruszeń oraz zasady dokonania ujawnienia publicznego.

Podobnie jak w przypadku wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń w ustawie uregulowane zostaną procedury oraz rozwiązania organizacyjne dotyczące dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa do odpowiednich organów państwa (kanały dokonywania zgłoszeń „zewnętrzne” wobec podmiotu prawnego), wraz z obowiązkiem weryfikacji zgłoszeń oraz podjęcia działań następczych. Zagadnienie to powiązane jest z kolei ściśle z pojęciem instytucji centralnej do spraw zgłaszających naruszenia prawa, której możliwość istnienia przewiduje dyrektywa 2019/1937. 

 

RPO instytucją wspierającą a nie PIP

Jak twierdzi MRPiPS, ustawa powierzy zadania instytucji wspierającej sygnalistów Rzecznikowi Praw Obywatelskich. - Pełnienie tej roli przez RPO jest zasadne ze względu na fakt, iż przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia. Za wyborem RPO przemawia fakt, że organ ten jest powołany do ochrony praw obywateli, a jego niezależność i niezawisłość gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483, z późn. zm.). Zgodnie z art. 210 Konstytucji RPO jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do RPO z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej (art. 80 Konstytucji). Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2023 r. poz. 1058) stanowi, że RPO stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. RPO współpracuje z innymi organami i instytucjami, m.in. z Rzecznikiem Praw Dziecka, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, Europejskim Rzecznikiem Praw Człowieka. RPO posiada bogate doświadczenie w obszarze ochrony praw obywatelskich na poziomie prawa krajowego i międzynarodowego. Istnieje już także praktyka powierzania RPO zadań związanych ze szczególnymi obszarami ochrony praw obywateli – RPO wykonuje m.in. zadania Krajowego Mechanizmu Prewencji, zgodnie z Konwencją w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętą przez przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 10 grudnia 1984 r. Motyw 64 dyrektywy 2019/1937 wymienia RPO w kontekście możliwego organu na poziomie centralnym przyjmującego zgłoszenia – argumentuje resort.

Z projektowanej ustawy będzie wynikała też dwojaka rola instytucji wspierającej. Będzie to bowiem zarówno udzielanie informacji i wsparcia zgłaszającym naruszenia prawa, jak i przyjmowanie tzw. zgłoszeń zewnętrznych (w tym przyjęcie i wstępna weryfikacja zgłoszenia, nadanie sprawie dalszego biegu poprzez skierowanie zgłoszenia do instytucji publicznej właściwej do jego merytorycznego zbadania). Instytucja, do której RPO przekaże zgłoszenie, będzie obowiązana do przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej, podjęcia działań następczych oraz do przekazania RPO kompleksowych informacji dotyczących działań podjętych w związku ze zgłoszeniem.

Czytaj również: Inspekcja pracy nie chce być organem przyjmującym zgłoszenia sygnalistów

Zgłoszenia zewnętrzne trafią też do innych organów?

Obok instytucji wspierającej zadania przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych będą mogły realizować z własnej inicjatywy także inne organy publiczne, przede wszystkim odnośnie do naruszeń w dziedzinach pozostających w zakresie ich działania. Tego rodzaju podejście zapewni niezbędną elastyczność. Możliwe będzie bowiem funkcjonowanie wyspecjalizowanych kanałów przyjmowania zgłoszeń, w przypadkach gdy będzie to uzasadnione np. liczbą spraw (zgłoszeń), ich specyfiką i potrzebami w określonym obszarze działania organu publicznego. Z kolei powierzenie zadania przyjmowania zgłoszeń instytucji wspierającej zapewni pokrycie pełnego zakresu przedmiotowego zgłoszeń wymaganych dyrektywą 2019/1937.

Według MRPiPS, zadania instytucji wsparcia nie będą obejmowały pełnej merytorycznej weryfikacji zgłoszenia (RPO nie będzie dublować zadań innych właściwych w sprawie organów), lecz będą związane nadaniem zgłoszeniu właściwego biegu oraz udzieleniem zgłaszającemu wsparcia i niezbędnych informacji. Co do zasady, oprócz ewentualnego wsparcia i udzielenia niezbędnych informacji, instytucja wspierająca dokona wstępnej weryfikacji zgłoszenia i przekaże je organowi właściwemu do podjęcia działań następczych.
Istnienie takiej instytucji wsparcia będzie też korzystne z perspektywy zgłaszającego, który dzięki temu, często nie dysponując dostateczną wiedzą w tym zakresie, nie będzie musiał znać szczegółowego zakresu działania organów publicznych właściwych do zajęcia się sprawą, zwłaszcza biorąc pod uwagę szeroki zakres przedmiotowy „naruszenia” w rozumieniu dyrektywy 2019/1937. Niezależnie od powyższego, każdy organ publiczny prowadzący kanał zgłoszeń zewnętrznych, w przypadku uznania, że nie jest właściwy do zweryfikowania zgłoszenia i podjęcia ewentualnych dalszych działań następczych, będzie obowiązany do przekazania zgłoszenia do organu właściwego.
Organy publiczne przyjmujące zgłoszenia zewnętrzne będą obowiązane do wdrożenia określonego minimum rozwiązań proceduralnych i organizacyjnych odnośnie do przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń oraz komunikacji ze zgłaszającymi przewidzianych przez ustawę. W ustawie określone zostaną m.in.  rozwiązania organizacyjne służące zapewnieniu niezależności i autonomiczności zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń. W szczególności przyjmowaniem zgłoszeń zewnętrznych oraz nadawaniem im dalszego biegu oraz związanym z tym przetwarzaniem danych osobowych i pozostałych informacji będą zajmowali się wyłącznie upoważnieni pracownicy organu, którzy będą obowiązani do zachowania w tajemnicy wszelkich informacji uzyskanych w związku z obsługą zgłoszenia.

 

Sprawdź również książkę: Kodeks pracy. Wynagrodzenia, urlopy i czas pracy. Ochrona zatrudnienia i świadectwa pracy. Organizacje pracodawców, związki zawodowe i spory zbiorowe >>


Tryb rozpatrywania otrzymanych zgłoszeń nie będzie uregulowany w ustawie

Ustawa ureguluje zasady przyjmowania zgłoszeń oraz przekazywania zgłaszającym informacji zwrotnych co do podjętych działań następczych, które to kwestie ze swej istoty dotyczą relacji ze zgłaszającym. Nie będzie natomiast przedmiotem ustawy tryb rozpatrywania otrzymanych zgłoszeń, tj. badania informacji o zarzucanym naruszeniu oraz zakres i rodzaj czynności podejmowanych w tym zakresie, włącznie z ewentualnym wszczęciem postępowania wobec potencjalnego naruszyciela.

Dodatkowo, organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych będzie wydawał, na żądanie zgłaszającego, zaświadczenie, w którym potwierdzi, iż zgłaszający podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 ustawy.
Z kolei ujawnienie publiczne zdefiniowane będzie jako szeroko rozumiane podanie informacji o naruszeniu do wiadomości publicznej, aczkolwiek, odpowiednio do dyrektywy 2019/1937, regulacjom ustawy nie będą podlegały przypadki ujawnienia informacji bezpośrednio do prasy zgodnie z przepisami krajowymi. Na tle zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego, w przypadku których ustawa nie określi wzajemnego pierwszeństwa korzystania z tych trybów, zachowanie właściwej sekwencji działań zgłaszającego będzie częściowo miało znaczenie w przypadku ujawnienia publicznego. Ujawnienie publiczne będzie bowiem wiązało się z ochroną, gdy ujawniający dokona w pierwszej kolejności zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego lub od razu zgłoszenia zewnętrznego, ale w odpowiedzi na zgłoszenie nie zostaną podjęte w terminie żadne odpowiednie działania (w przewidzianym terminie brak będzie informacji zwrotnej lub przeciwdziałania naruszeniu).

Dodatkowo, zgłaszający dokonujący ujawnienia publicznego będzie podlegał ochronie, gdy będzie miał uzasadnione podstawy, by sądzić, że naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego grozić jej będą działania odwetowe lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego przeciwdziałania naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy. W opisywanym zakresie zasady ujawnienia publicznego oddadzą wymogi art. 15 dyrektywy 2019/1937.

Czytaj również: Skarga do TSUE przeciwko Polsce w związku z ochroną sygnalistów>>

Co będzie zgłaszane?

Zgłoszeniu będą podlegały działania i zaniechania naruszające prawo w obszarach wskazanych w ustawie. Ustawa określi szerszy zakres przedmiotowy „naruszenia” niż zakres przedmiotowy wdrażanej dyrektywy 2019/1937. Przepisy chroniące osoby zgłaszające naruszenia będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa przewidzianych przez dyrektywę 2019/1937 (akty prawne wymienione w załączniku do dyrektywy), w tym do naruszeń interesów finansowych Unii Europejskiej oraz naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego, tzn.: zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego, bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, ochrony prywatności i danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych. Z zakresu naruszeń podlegających zgłoszeniu zostaną wyłączone zamówienia dotyczące obronności i bezpieczeństwa państwa (zgodnie z motywem 24 dyrektywy 2019/1937).

Ustawowa definicja naruszenia nie będzie tym samym ograniczona do przypadków, gdy w danym obszarze prawa naruszenie jest regulowane wyłącznie określonym przepisem prawa unijnego. Tego rodzaju szersze podejście uzasadnione jest względami praktycznymi, tj. czytelnością i przewidywalnością zakresu przepisów z perspektywy zgłaszającego, pracodawcy, organów publicznych i innych podmiotów stosujących prawo.

W ramach wdrożenia do krajowego systemu prawnego dyrektywy 2019/1937, w projektowanej ustawie zostanie zatem określony w szczególności:

  1. zakres i definicja naruszeń prawa podlegających zgłoszeniu;
  2. status prawny osoby zgłaszającej naruszenie prawa, tzw. sygnalisty;
  3. warunki objęcia ochroną osób dokonujących zgłoszenia;
  4. zgłaszanie naruszeń za pośrednictwem wewnętrznych kanałów (obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, procedury na potrzeby zgłoszeń wewnętrznych i podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami)
  5. zgłaszanie naruszeń za pośrednictwem zewnętrznych kanałów (ustanowienie zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, zdefiniowanie organów publicznych przyjmujących zgłoszenia, procedury na potrzeby zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych);
  6. ujawnienie publiczne;
  7. środki ochrony zgłaszających (zakaz działań odwetowych, środki ochrony przed działaniami odwetowymi, sankcje).

 

- Przyjmuje się, że implementacja dyrektywy 2019/1937 nastąpi nie w drodze nowelizacji istniejących ustaw, lecz w odrębnej ustawie. Szeroki zakres koniecznych do wdrożenia rozwiązań oraz względy przejrzystości regulacji dotyczącej nowych instytucji prawnych przemawiają za ujęciem przepisów związanych ze zgłaszaniem naruszeń prawa i ochroną zgłaszających w odrębnej, kompleksowej ustawie podkreśla ministerstwo. 

Planowany termin przyjęcia projektu przez RM ustalony został na I kwartał 2024 r.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.