Przygotowana przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej najnowsza wersja projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z 13 grudnia 2022 r. (nr UC 101), opublikowana na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji już ponad tydzień temu, wciąż budzi spore kontrowersje. Krytycznie zaproponowane rozwiązania oceniają prawnicy. A teraz "suchej nitki" na ministerialnej propozycji nie pozostawiła Katarzyna Łażewska-Hrycko, główny inspektor pracy.  W opinii do projektu, przekazanej sekretarzowi Komitetu do Spraw Europejskich w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zaznacza, że projekt ustawy w wersji z 13 grudnia 2022 r. znacząco różni się od projektu dotychczas procedowanego i przedstawionego do rozpatrzenia przez Komitet do Spraw Europejskich. 

Potem było już tylko ostrzej. 

Czytaj również: RPO nie będzie podmiotem przyjmującym zgłoszenia zewnętrzne – rolę tę ma pełnić PIP

Ministerstwo zmienia koncepcję, ku zdziwieniu zainteresowanych

17 grudnia 2022 r. minął rok, od kiedy Polska powinna implementować do swojego porządku prawnego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17). Do dziś nie zakończyły się w łonie rządu prace nad nowym prawem. Teraz okazuje się, że zaproponowana przez MRiPS zmiana podmiotu, który miałby przyjmować zgłoszenia zewnętrzne, czyli takie, gdy sygnalista nie wie, jakiemu organowi powinien zgłosić podejrzenie naruszenia prawa, z Rzecznika Praw Obywatelskich na Państwową Inspekcję Pracy zaskoczyła… samą inspekcję pracy.

WZORY dokumentów w LEX:

 

Już na wstępie Katarzyna Łażewska-Hrycko wskazuje na dziedziny, w których mają być zgłaszane naruszenia prawa. To: zamówienia publiczne, usługi, produkty i rynki finansowe, przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwo produktów i ich zgodność z wymogami, bezpieczeństwo transportu, ochrona środowiska, ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe, bezpieczeństwo żywności i pasz, zdrowie i dobrostan zwierząt, zdrowie publiczne, ochrona konsumentów, ochrona prywatności i danych osobowych oraz bezpieczeństwo sieci systemów informacyjnych, interesy finansowe skarbu państwa RP, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej, naruszenie dotyczące rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publiczno-prawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.

- Żadna z tych dziedzin nie pozostaje w kompetencjach PIP – podkreśla główna inspektor pracy. I zaznacza, że Państwowa Inspekcja Pracy w obszarach objętych projektowaną ustawą nie dysponuje specjalistami o odpowiednich kwalifikacjach, a także odpowiednimi pomieszczeniami i odrębnym, bezpiecznym – dedykowanym do tego zadania – systemem teleinformatycznym. Według  Katarzyny Łażewskiej-Hrycko, nieuzasadnione jest więc wskazanie w ustawie organu, którego w żaden sposób nie dotyczy przedmiotowa dyrektywa.

Według GIP, właściwymi organami w świetle motywu 64 dyrektywy „mogą być organy sądowe, regulacyjne, lub nadzorcze mające kompetencje w odnośnych szczególnych dziedzinach lub organy o bardziej ogólnych kompetencjach na poziomie centralnym w ramach państwa członkowskiego, organy ścigania, organy antykorupcyjne lub rzecznicy praw obywatelskich”.

Co więcej, PIP jest zaskoczona wskazaniem siebie jako organu właściwego do przyjmowania zgłoszeń, tym bardziej, że w innych państwach członkowskich wskazywano zupełnie inne organy, m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich, Ministerstwo Sprawiedliwości, prokuraturę; powoływano odrębny urząd ochrony sygnalistów, czy wprowadzano rozproszony system, ze wskazaniem właściwych organów.

Czytaj w LEX: Aspekty bezpieczeństwa kanałów komunikacji – jaki poziom bezpieczeństwa kanałów komunikacji jest wymagany i jak go zapewnić? >>>

Czytaj w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >>>

Inspekcja pracy nie ma tych kompetencji

- Państwowa Inspekcja Pracy nie stanowi w świetle dyrektywy organu nadzoru mającego kompetencje w odnośnych szczególnych dziedzinach, gdyż dziedziny te zostały wyraźnie wskazane w art. 2 dyrektywy i powtórzone w art. 3 projektowanej ustawy; nie stanowi także organu o bardziej ogólnych kompetencjach na poziomie centralnym, gdyż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Stanowi zatem wyspecjalizowany organ państwowy, sprawujący nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy – czytamy w opinii GIP.  

 

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 1/2022

Sprawdź  

Zastrzeżeń do projektu jest więcej

Zdaniem Katarzyny Łażewskiej-Hrycko, oprócz błędnego wskazania w projekcie okręgowych inspekcji pracy jako podmiotów przyjmujących zgłoszenia (zamiast okręgowych inspektoratów pracy), problemem będzie też udzielanie informacji i wsparcia zgłaszającym naruszenia prawa. - Sposób sformułowania tego przepisu jest nieczytelny i nieprecyzyjny; uniemożliwia prawidłową realizację zadań przez organ centralny – zauważa GIP.

Wątpliwości dotyczą m.in. tego, w jaki inny sposób niż poprzez zamieszczenie na stronie internetowej informacji na temat praw i środków ochrony zadanie to może być realizowane, skoro projektodawca wskazuje otwarty katalog i nie wyjaśnia tego w uzasadnieniu, nie przewiduje także dodatkowych środków finansowych na ewentualną realizację zadania w inny sposób niż wprost wskazany w ustawie.

Czytaj w LEX: Dyrektywa o ochronie sygnalistów – perspektywy dla sektora bankowego >>>

Czytaj w LEX: Dyrektywa o ochronie sygnalistów - co wynika z niej dla jednostek samorządu terytorialnego? >>>

Czytaj w LEX: Procedura dokonywania zgłoszeń przez sygnalistów w szpitalu >>>

Doświadczenie doświadczeniem, ale dane zmanipulowano?  

Zgodnie z uzasadnieniem do projektu, doświadczenie inspekcji pracy miało być argumentem przemawiającym za powierzeniem PIP roli podmiotu przyjmującego zgłoszenia zewnętrzne. Jak zauważa Katarzyna Łażewska-Hrycko, projektodawcy nie przedstawiają jednak pełnej i rzetelnej informacji, poza danymi liczbowymi; nie precyzują, jakiego zakresu merytorycznego dotyczyły porady prawne udzielane w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy. - W rzeczywistości dotyczyły one wyłącznie zagadnień mieszczących się w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy, co wprost wynika z corocznych sprawozdań PIP. Przykładowo dotyczyły zagadnień stosunku pracy, wynagrodzeń, czasu pracy, uprawnień pracowniczych, rodzicielskich, legalności zatrudnienia oraz bezpieczeństwa i higieny pracy – punktuje dalej mankamenty projektu.

Czytaj również: Sygnaliści na ochronę w Polsce muszą jeszcze poczekać>>

Kontrowersje wokół sprawozdań

Niedookreślona, w ocenie GIP, jest też kwestia sporządzania sprawozdania przez PIP. Projektowany art. 45 ust. 5 nakłada na inspekcję obowiązek sporządzenia sprawozdania za dany rok kalendarzowy (na podstawie sprawozdań organów publicznych, zawierających dane statystyczne dotyczące zgłoszeń zewnętrznych przekazywanych PIP do 31 marca) i przekazania go Komisji Europejskiej nie później niż do 31 grudnia roku następującego po roku, za jaki jest sporządzane. Przepisy nie określają jednak ani treści, ani wzoru sprawozdania. Wskazują jedynie, że takie sprawozdanie ma być sporządzone.

Tymczasem w opinii Katarzyny Łażewskiej-Hrycko, projektowana ustawa powinna precyzyjnie określać, jakie elementy należy zawrzeć w przygotowywanym i przekazywanym do KE sprawozdaniu. Według niej, projektodawca nakładając określone obowiązki na PIP sam nie wie, jakie dane miałyby znaleźć się w takim sprawozdaniu. Pytanie więc, w jaki sposób inspekcja miałaby wywiązać się z nałożonego na nią obowiązku.
- Nie wskazując konkretnych organów publicznych, projektodawca nie wyjaśnia tym samym, od jakich organów PIP miałaby oczekiwać przedłożenia sprawozdania, celem właściwego wywiązania się z obowiązku sporządzenia sprawozdania i przekazania do Komisji Europejskiej. Zaskakująca jest również propozycja zawarta w projektowanej ustawie, dająca inspekcji możliwość sporządzenia wzoru dla organu publicznego i zamieszczenia go na stronie www PIP – zauważa. I przekonuje, że taki wzór sporządzony przez Państwową Inspekcję Pracy nie będzie miał żadnej mocy powszechnie obowiązującej i nie będzie nakładał na organy publiczne obowiązku jego stosowania, co – jak twierdzi - ma niebagatelne znaczenie ze względu na znaczny krąg podmiotów zobowiązanych do składania przedmiotowego sprawozdania.
- Nie ulega wątpliwości, że taki wzór powinien być sporządzony przez ustawodawcę lub właściwego ministra. Jedynie w takim przypadku byłby wiążący dla organów publicznych i zapewniałby jednolitość – wskazuje Katarzyna Łażewska-Hrycko.

Ponadto projektowana ustawa, nakładając na PIP określone obowiązki, czyni to w sposób bardzo nieprecyzyjny, uniemożliwiający ich wypełnianie. Przykładem jest dokonanie wstępnej weryfikacji zgłoszenia celem stwierdzenia, by inspekcja mogła przekazać je właściwemu organowi publicznemu.  - Wymaga to wiedzy o zadaniach właściwie wszystkich instytucji publicznych funkcjonujących w obowiązującym porządku prawnym. PIP nie została powołana do takich zadań – zaznacza główna inspektor pracy. I dodaje: - Projektowane nowe zadania PIP nie stanowią materii prawa pracy i nie mieszczą się w zakresie działań PIP, a tym samym nie znajduje uzasadnienia przypisanie naszemu urzędowi ww. kompetencji.

Jak zauważa, projekt nie wskazuje (choć powinien), jakie konkretne organy publiczne są właściwe dla zagadnień, których mogą dotyczyć naruszenia prawa. - Wskazanie takich organów jest podstawowym elementem ochrony osób zgłaszających naruszenia i realizuje cel dyrektywy. Nie określając ich projektodawca wydłuża proces podjęcia działań naprawczych i de facto przerzuca ciężar rozstrzygania o właściwym organie na PIP – organ, który w żadnej ze wskazanych dziedzin nie jest ustrojowo do tego powołany. Należy wyraźnie wskazać, że intencją dyrektywy była budowa systemu zgłoszeń zewnętrznych kierowanych do właściwych, a nie wszystkich organów publicznych – czytamy w opinii GIP.

 

Sprawdź również książkę: Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 1/2022 >>


Papierowe wdrożenie?

Zmianę koncepcji co do podmiotu przyjmującego zgłoszenia zewnętrzne (z RPO na PIP) negatywnie oceniają również prawnicy. Marcin Frąckowiak, radca prawny z kancelarii Sadkowski i Wspólnicy, specjalista z zakresu zbiorowego oraz indywidualnego prawa pracy wskazuje, że główny inspektor pracy jest zaskoczony wyborem Państwowej Inspekcji Pracy jako organu mającego przyjmować zgłoszenia zewnętrzne ze strony sygnalistów i zgłasza szereg bardzo ciekawych i celnych argumentów przemawiających za tym, iż jest to zły wybór. - Z uwag zgłoszonych przez GIP wynika niezbicie, że projekt ustawy jest zwyczajnie nieprzemyślany i wręcz napisany „na kolanie”. Pojawiają się więc zrozumiałe argumenty, iż PIP stanowi wyspecjalizowany organ państwowy, sprawujący nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, ale nie jest uprawniony do badania naruszeń w innych dziedzinach prawa, a zwłaszcza w dziedzinach, które wymienia dyrektywa dotycząca sygnalistów – mówi serwisowi Prawo.pl mec. Marcin Frąckowiak. I dodaje: - GIP podnosi, że nie dysponuje specjalistami o odpowiednich kwalifikacjach, a także odpowiednimi pomieszczeniami i odrębnym, bezpiecznym, dedykowanym do tego zadania, systemem teleinformatycznym. Jak więc ktokolwiek mógł wpaść na pomysł, aby właśnie PIP powierzyć przyjmowanie zgłoszeń sygnalistów? Dlaczego z PIP nikt nawet tego projektu wcześniej nie skonsultował?

 

 

W ocenie mec. Frąckowiaka, takie działanie jest skrajnie nieodpowiedzialne. Wskazuje przy tym, że sama inspekcja mówi o braku precyzji wielu przepisów projektu ustawy. Przykładem jest z jednej strony nałożenie na organ publiczny obowiązku sporządzenia sprawozdania za dany rok kalendarzowy, ale - jak twierdzi GIP - projektodawca sam nie wie, jakie dane miałyby znaleźć się w takim sprawozdaniu. - To pokazuje, że nawet zamiana PIP na inny podmiot, nie uzdrowi ustawy dotyczącej sygnalistów. Zbyt dużo błędów i niedopowiedzeń znajduje się w tej ustawie – podkreśla mec. Frąckowiak. I dodaje: - Projekt z pewnością nie jest ostateczny, jak twierdzi ministerstwo, a wdrożenie ustawy w tym kształcie grozi wyłącznie „papierowym” wdrożeniem dyrektywy, bez realnej szansy na stworzenie mechanizmu zgłoszeń sygnalistów, o czym mówią wszyscy eksperci już od dawna.

Także Robert Lisicki, radca prawny, dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan, ma wątpliwości, czy PIP jest instytucją właściwą do rozpatrywania tego rodzaju spraw. – Zadaniem PIP jest kontrola legalności i warunków zatrudnienia. Dyrektywa nie obejmuje w tym standardzie obowiązkowym regulacji prawa pracy jako przedmiotu zgłoszenia. Specyfika prawa pracy powoduje, że naruszenia w tym zakresie już mają własną ścieżkę rozpatrywania, głównie są to sprawy indywidualne.  Owszem pracodawcy mogą rozszerzyć przedmiot zgłoszeń o naruszenia prawa pracy, ale to jest ich dobra wola, a nie wymóg dyrektywy – podkreśla mec. Lisicki.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.