Chodzi o projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (druk nr UC 101), który wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17). Termin jej implementacji minął 17 grudnia 2021 r.

Czytaj również: Sygnaliści na ochronę w Polsce muszą jeszcze poczekać>>
Czytaj w LEX: 8 obowiązków, które trzeba wykonać, aby wdrożyć w jednostkach samorządu terytorialnego system zgłaszania nieprawidłowości >>>

Najważniejsze zmiany, jakie wprowadzono

Najnowsza wersja projektu, opublikowana właśnie na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji zawiera kilka istotnych różnic w porównaniu z  projektem, który na początku sierpnia 2022 r. trafił na Komitet do Spraw Europejskich. A mianowicie:

  1. Zmiany dotyczą przede wszystkim zagadnień dotyczących zgłoszeń zewnętrznych.
  2. Zrezygnowano z RPO jako podmiotu właściwego do zgłoszeń zewnętrznych na rzecz Państwowej Inspekcji Pracy.
  3. Gdy sygnalista nie wie, do kogo przesłać zgłoszenie z organów zewnętrznych, będzie je kierował do PIP.
  4. Wśród organów kompetentnych do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych pojawiły się regionalne izby obrachunkowe.
  5. Zupełne novum (w stosunku do poprzednich projektów) to umieszczenie organów ścigania pośród organów kompetentnych do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych - Policji i prokuratury.
  6. Zgłoszenia zewnętrzne stanowiące podejrzenie popełnienia przestępstwa powinny być kierowane do komendantów wojewódzkich Policji.
  7. Podejrzenie popełnienia przestępstwa naruszającego interesy UE będzie kierowane do prokuratury.
  8. Możliwość ubiegania się o zaświadczenie o byciu sygnalistą.
  9. Wprowadzono odesłanie do KPA w kwestii dotychczas nieuregulowanych zagadnień dotyczących zgłoszeń zewnętrznych.
  10.  Zmiany w sankcjach karnych - zaostrzenie sankcji za utrudnianie zgłoszenia. 
  11.  Obniżenie zagrożenia karą za przekazanie zgłoszenia (z maksymalnej kary pozbawienia wolności 3 lat do 2 lat).
  12.  Ujednolicono okresy przechowywania danych osobowych związanych ze zgłoszeniem dla podmiotów przyjmujących zgłoszenia wewnętrzne i zgłoszenia zewnętrzne do 15 miesięcy.

-  Propozycje wynikające z najnowszej wersji projektu tzw. ustawy o ochronie sygnalistów w zakresie systemu zgłoszeń wewnętrznych nie mają charakteru rewolucyjnego. Odmiennie wygląda to w przypadku systemu zgłoszeń zewnętrznych. Tutaj polski prawodawca zdecydował się na wprowadzenie kluczowej zmiany – mówi serwisowi Prawo.pl mówi dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny, partner w kancelarii Baran Książek Bigaj. I dodaje: - Nowością jest wskazanie Państwowej Inspekcji Pracy jako podmiotu, do którego mają trafiać zgłoszenia, co do których sygnaliści mają wątpliwości, gdzie powinny zostać przekazane. - Proponowane zmiany w zakresie zgłoszeń wewnętrznych, biorąc pod uwagę całokształt proponowanych regulacji w tym zakresie, mogą stanowić wyzwanie w stosowaniu ich w praktyce. W szczególności, mając na uwadze fakt, iż katalog organów publicznych ma charakter otwarty – podkreśla dr hab. Beata Baran-Wesołowska.

Czytaj w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >>>

Czytaj w LEX: Warunki skuteczności ochrony sygnalistów - uwagi na tle dyrektywy 2019/1937 >>>

 

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 7/2022

Sprawdź  

Naruszenia i osoby, do których ustawa ma być stosowana

Co ważne, zgodnie z projektem, naruszeniem prawa będzie działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące:

  1. zamówień publicznych;
  2. usług, produktów i rynków finansowych;
  3. przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;
  4. bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
  5. bezpieczeństwa transportu;
  6. ochrony środowiska;
  7. ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
  8. bezpieczeństwa żywności i pasz;
  9. zdrowia i dobrostanu zwierząt;
  10. zdrowia publicznego;
  11. ochrony konsumentów;
  12. ochrony prywatności i danych osobowych;
  13. bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
  14. interesów finansowych skarbu państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej;
  15. rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publiczno-prawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.

 

Ustawa ma być stosowana do osoby fizycznej, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym do:

  1. pracownika,
  2. pracownika tymczasowego,
  3. osoby świadczącej pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
  4. przedsiębiorcy,
  5. akcjonariusza lub wspólnika,
  6. członka organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej,
  7. osoby świadczącej pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
  8. stażysty,
  9. wolontariusza,
  10. praktykanta,
  11. funkcjonariusza, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji – 5 – Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 i 2320, z 2021 r. poz. 2333, 2448 i 2490 oraz z 2022 r. poz. 1115),
  12. żołnierza zawodowego, w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. poz. 655 i 974).

 

PIP zamiast RPO

Co ważne, to nie Rzecznik Praw Obywatelskich będzie podmiotem właściwym do zgłoszeń zewnętrznych, lecz Państwowa Inspekcja Pracy. - Pełnienie tej roli przez PIP jest zasadne ze względu na fakt, iż przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia – tłumaczą w uzasadnieniu do projektu jego autorzy, czyli  Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej. Jak dalej wyjaśnia resort, za wyborem PIP przemawia fakt, że organ ten pełni funkcję organu nadzorczego, gdyż jest powołany do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy zgodnie z art. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2022 poz. 1614). - PIP w swojej działalności jest niezależna i odpowiada jedynie przed Sejmem, zaś nadzór nad PIP sprawuje Rada Ochrony Pracy, która jest złożona z posłów, senatorów i kandydatów zgłoszonych przez Prezesa Rady Ministrów oraz reprezentatywne organizacje związkowe. Organ te spełnia zatem warunek określony art. 20 ust. 3 Dyrektywy (jest „niezależnym organem administracyjnym”). Dodatkowo, Konwencja Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 dotycząca Inspekcji Pracy w Przemyśle i Handlu stanowi w art. 3 ust. 1 lit. c, że do zadań 48 systemu inspekcji należy zwracanie uwagi właściwej władzy na uchybienia lub nadużycia nie unormowane szczegółowo w istniejących przepisach. PIP posiada także bogate doświadczenie w zakresie doradztwa prawnego. W 2020 r. w ramach bezpłatnego doradztwa prawnego udzielono około 533 tysięcy porad, w tym 10 tysięcy porad pisemnych oraz ponad 60 tysięcy porad osobiście. Natomiast w 2021 r. udzielono 648 tysięcy porad, 355 telefonicznie i 30 tysięcy osobiście. Kolejnym argumentem przemawiającym za wyborem PIP jest rozbudowana struktura składająca się z Okręgowych Inspekcji Pracy funkcjonujących w każdym województwie oraz Głównego Inspektoratu Pracy jako naczelnego organu – przekonuje MRiPS. 

Czytaj w LEX: Procedura dokonywania zgłoszeń przez sygnalistów w szpitalu >>>

Robert Lisicki, radca prawny, dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan, ma wątpliwości, czy Państwowa Inspekcja Pracy jest instytucją właściwą do rozpatrywania tego rodzaju spraw. – Zadaniem PIP jest kontrola legalności i warunków zatrudnienia. Dyrektywa nie obejmuje w tym standardzie obowiązkowym regulacji prawa pracy jako przedmiotu zgłoszenia. Specyfika prawa pracy powoduje, że naruszenia w tym zakresie już mają własną ścieżkę rozpatrywania, głównie są to sprawy indywidualne. Owszem pracodawcy mogą rozszerzyć przedmiot zgłoszeń o naruszenia prawa pracy, ale to jest ich dobra wola, a nie wymóg dyrektywy – mówi mec. Robert Lisicki.

- Jestem rozczarowany i zaskoczony. Rozczarowany, bo miałem nadzieję,  że tych zmian będzie więcej, skoro było aż 800 stron zastrzeżeń do projektu. Zaskoczony, bo zostały zgłoszone uwagi, a ministerstwo i tak robi swoje - mówi Marcin Frąckowiak, radca prawny z kancelarii Sadkowski i Wspólnicy, specjalista z zakresu zbiorowego oraz indywidualnego prawa pracy. I dodaje: - Uważam, że najnowszy projekt jest tak samo niedoskonały, jak był poprzedni, a zmiany idą w złym kierunku. Te zgłoszenia naruszenia prawa nie dotyczą przecież prawa pracy. Po co więc PIP ma być organem publicznym przyjmującym zgłoszenia zewnętrzne. Jak inspekcja pracy poradzi sobie ze zgłoszeniem pracownika gospodarstwa rolnego dotyczącym dobrostanu zwierząt albo ochrony środowiska?

W opinii mec. Frąckowiaka, Polska powinna pójść drogą innych państw UE i stworzyć nowy organ do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, a jeżeli nie będzie to możliwe, to lepszym rozwiązaniem byłby jednak RPO niż PIP.

 

MRiPS chce, by sygnalista zgłaszał przestępstwa

Absolutną nowością jest też propozycja, by zgłoszenie zewnętrzne, które może stanowić przestępstwo, było dokonywane właściwemu komendantowi wojewódzkiemu (stołecznemu) Policji (art. 31 ust. 1 i 2 projektu).

- To jest dziwaczny pomysł, by Policja i prokuratura w jakimś ekstraordynaryjnym trybie przyjmowała zgłoszenia od sygnalistów, a to - zgodnie z projektowanym art. 31 ust. 1 i 2 – ma robić. Do tego trzeba też dodać art. 10 ust. 2, który, jak rozumiem, odsyła do odrębnych przepisów, czyli m.in. do KPK i  przyjmowania doniesień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Policja i prokuratura wie, co ma z nimi robić, bo jest to opisane w KPK – mówi dr hab. Grzegorz Makowski z Fundacji im. Stefana Batorego i SGH. Według niego, najnowsza propozycja przepisów to jakieś pomieszanie z poplątaniem. – To będzie powodowało chaos – mówi dr hab. Makowski. I dodaje: - Myślę, że jest to jakiś pomysł polityczny. Kompletnie oderwany od realiów funkcjonowania prokuratury i organów ścigania. Nie poprawia to klarowności procedur i nie pomoże to sygnalistom.

Także mec. Marcin Frąckowiak krytycznie ocenia udział Policji i prokuratury w przyjmowaniu zgłoszeń. – Sygnalista ma wątpliwości. On nie bada, ale prosi o sprawdzenie. Pytanie, jak Policja poradzi sobie z takim dualizmem, że z jednej strony otrzymuje zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa a z drugiej – zgłoszenia o naruszeniu prawa. Jak będą je traktowały i skąd organy te wezmą w ogóle ludzi przeszkolonych do przyjmowania tych zgłoszeń i ich rozpatrywania? Moim zdaniem kwestia anonimowości sygnalisty nie jest w ogóle zabezpieczona – mówi mec. Marcin Frąckowiak. I wskazuje na propozycję wydawania zaświadczeń o byciu sygnalistą, które osoby te mogłyby przedstawiać pracodawcom. – Rozumiem, że takie zaświadczenia ma zachęcać osoby do bycia sygnalistą, tyle tylko, że to zaświadczenie i ta ustawa zapewnia co prawdy ochronę, ale  nie jest to ochrona bezwzględna – podkreśla mec. Frąckowiak. I dodaje: - Ta ustawa wdraża dyrektywę, ale jest to wdrożenie na papierze, a nie wdrożenie procedur dla sygnalistów.    

Jak wskazuje dr hab. Grzegorz Makowski, ochrona sygnalistów to element ochrony praw człowieka, a w szczególności wolności słowa. – Co do tego ma PIP? To instytucja, której kompetencje tylko w niewielkim stopniu pokrywają się z zakresem ustawy. RPO jest organem konstytucyjnym, a PIP – z całym szacunkiem dla tej instytucji – jest instytucją o dużo mniejszych kompetencjach, prestiżu, a do tego podatną na upartyjnienie - podkreśla. Zwraca przy tym uwagę na projektowany art. 44 i art. 2 pkt 6, na podstawie których szeroko pojęte organy publiczne będą musiały prowadzić rejestr zgłoszeń pochodzących od sygnalistów z wewnątrz, ale i tych, które przyjdą z zewnątrz.

 

Sprawdź również książkę: Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 7/2022 >>


Funkcjonariusze też będą sygnalistami

Zgodnie z projektowanym art. 4 ust. 1 przewiduje się, że projektowana ustawa będzie stosowana do osoby fizycznej, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym m.in. do pracownika, pracownika tymczasowego, osoby świadczącej pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, a także funkcjonariusza służb i żołnierza zawodowego, o co zabiegał Rzecznik Praw Obywatelskich.

Projektowana ustawa ma wejść w życie po upływie dwóch miesięcy od ogłoszenia.

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.