Jeżeli oczekuje się na gruntowną przebudowę systemu ochrony zabytków, to po ostatniej nowelizacji trudno nie odczuwać niedosytu. Największe bolączki - przewlekłość postępowań, brak jednolitych standardów działania organów oraz niedostateczne wsparcie finansowe - pozostały nierozwiązane. Lektura nowelizacji i uzasadnienia do niej prowadzi do wniosku - ustawodawca trafnie zdiagnozował część problemów, ale niektóre pominął - pisze dr Piotr Szulc, radca prawny.
Od 3 czerwca obowiązują zmiany w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292). Na pierwszy rzut oka mogą wydawać się kolejną techniczną nowelizacją, porządkującą wybrane procedury administracyjne. W rzeczywistości jednak lektura uzasadnienia projektu prowadzi do znacznie ciekawszych wniosków. Okazuje się bowiem, że ustawodawca po raz pierwszy od wielu lat otwarcie przyznał, iż obowiązujący model ochrony zabytków nie zawsze działał racjonalnie i w praktyce prowadził do konfliktów, niepewności oraz sytuacji paradoksalnych.
Nie oznacza to oczywiście rewolucji - nie zmienia się podstawowa filozofia ochrony dziedzictwa kulturowego, a wojewódzcy konserwatorzy zabytków zachowują swoje kompetencje. Jednak nowelizacja może być odczytywana jako sygnał, że państwo zaczyna w końcu dostrzegać, że skuteczna ochrona zabytków nie polega wyłącznie na mnożeniu zakazów i obowiązków. Potrzebna jest również przewidywalność, dialog z właścicielami i uwzględnienie realiów obrotu gospodarczego. Najbardziej wymownym przykładem jest zmiana, dotycząca ochrony tymczasowej zabytków. Dotychczas wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków oznaczało niemal całkowity zakaz prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich czy robót budowlanych. W teorii rozwiązanie to miało chronić obiekt przed zniszczeniem lub pochopnymi ingerencjami. W praktyce prowadziło jednak do sytuacji, które trudno uznać za racjonalne. Właściciele niejednokrotnie nie mogli wykonać nawet pilnych prac zabezpieczających, mimo że ich zaniechanie mogło skutkować dalszą degradacją zabytku.
Czytaj też w LEX: Obowiązki inwestora przy prowadzeniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku >
Co istotne, problem ten został dostrzeżony przez samych projektodawców. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano wprost, że obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych wyjątków, nawet wtedy, gdy określone działania były konieczne dla zachowania substancji zabytkowej. Przez lata dominowało przekonanie, że im bardziej restrykcyjne przepisy, tym skuteczniejsza ochrona. Tymczasem ustawodawca przyznał, że nadmierny formalizm może działać przeciwko celowi, któremu miał służyć. Wprowadzona możliwość uchylenia zakazu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (WKZ) lub prowadzenia określonych działań po ich zgłoszeniu wydaje się próbą znalezienia bardziej rozsądnej równowagi.
Jedną z najlepiej ocenianych zmian jest możliwość wystąpienia o zalecenia konserwatorskie przez potencjalnego inwestora za zgodą właściciela zabytku. Dotychczas osoba zainteresowana zakupem nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków znajdowała się w niezwykle trudnej sytuacji. Nie mogła uzyskać wiążących informacji dotyczących oczekiwań konserwatorskich, a więc nie była w stanie oszacować rzeczywistych kosztów przedsięwzięcia ani określić jego wykonalności. W praktyce oznaczało to podejmowanie decyzji inwestycyjnych przy bardzo ograniczonej wiedzy, a więc przy podwyższonym ryzyku gospodarczym. Skutkiem ubocznym takiego stanu rzeczy było ograniczenie zainteresowania częścią nieruchomości zabytkowych. Niektóre obiekty przez lata nie znajdowały inwestorów gotowych podjąć się ich rewitalizacji, co w konsekwencji sprzyjało ich dalszej degradacji.
Projektodawcy wyraźnie dostrzegli ten problem. Z uzasadnienia wynika, że państwo zaczyna postrzegać przewidywalność procedur jako element skutecznej ochrony zabytków. To zasługujące na aprobatę przesunięcie akcentów. Jeżeli prywatny kapitał ma uczestniczyć w ratowaniu historycznych obiektów, inwestor musi znać reguły gry jeszcze przed zakupem nieruchomości. Nie można oczekiwać odpowiedzialnego inwestowania przy jednoczesnym utrzymywaniu pełnej nieprzewidywalności administracyjnej. W mojej ocenie jest to najważniejsza zmiana przyjętej nowelizacji.
Czytaj też w LEX: Ograniczenia zabudowy lub lokalizowania obiektów tymczasowych ustanawiane w mpzp >
Kolejną istotną nowością jest możliwość przenoszenia pozwoleń konserwatorskich na inny podmiot. Dotychczas sprzedaż nieruchomości zabytkowej w trakcie realizacji inwestycji często oznaczała konieczność rozpoczynania procedur od początku. Zmiana właściciela powodowała konieczność uzyskiwania nowych decyzji, mimo że zakres prac pozostawał identyczny. Prawnicy od lat wskazywali, że takie rozwiązanie jest niepotrzebnym obciążeniem administracyjnym.
Nowelizacja wprowadza możliwość przeniesienia pozwolenia na następcę prawnego. Towarzyszy temu również odrębny tryb zmiany pozwolenia oraz obowiązek wskazywania terminu jego wygaśnięcia. Choć są to rozwiązania o charakterze technicznym, ich znaczenia nie należy lekceważyć. W istocie zwiększają one pewność prawa i przybliżają procedury konserwatorskie do standardów funkcjonujących już od lat w prawie budowlanym.
Zobacz też szkolenie online w LEX: Zasady projektowania renowacji oraz termomodernizacji obiektów zabytkowych w świetle Krajowego Planu Renowacji Budynków >
Interesującym elementem jest również zwrócenie uwagi na problem oznakowania zabytków. Ministerstwo wskazuje, że jedynie niewielka część nieruchomości wpisanych do rejestru posiada odpowiednie oznaczenia informujące o objęciu ochroną konserwatorską. W konsekwencji część naruszeń może wynikać nie ze złej woli, lecz z niewiedzy. To pozornie drobna kwestia, ale pokazuje zmianę podejścia. Ochrona zabytków nie może opierać się wyłącznie na sankcjach. Równie ważne jest budowanie świadomości społecznej i zapobieganie naruszeniom jeszcze przed ich wystąpieniem. W tym sensie nowelizacja wpisuje się w szerszy trend odchodzenia od modelu wyłącznie represyjnego.
Czytaj też w LEX: Instytucja milczącego załatwienia sprawy do procedury uzyskania stanowiska konserwatora zabytków >
Skoro jednak ustawodawca dostrzega prewencyjną rolę oznaczeń, warto postawić pytanie, czy podobny mechanizm nie powinien objąć również nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie o wpis do rejestru zabytków. W praktyce postępowania takie potrafią trwać wiele miesięcy, a nawet lat, a w tym czasie właściciele i osoby trzecie podlegają określonym ograniczeniom wynikającym z tzw. ochrony tymczasowej. Rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie fakultatywnego oznakowania takich obiektów, dokonywanego za zgodą właściciela albo na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Informacja o toczącym się postępowaniu pełniłaby przede wszystkim funkcję ostrzegawczą i edukacyjną. Mogłaby ograniczyć liczbę nieświadomych naruszeń prawa, a jednocześnie zwiększyć transparentność działań organów ochrony zabytków.
Wbrew niektórym komentarzom nie należy oczekiwać, że po 3 czerwca procedury związane z zabytkami staną się proste. Nie zniknie obowiązek uzyskiwania pozwoleń. Nie zostaną ograniczone kompetencje konserwatorów. Nadal konieczne będzie przygotowywanie dokumentacji i prowadzenie postępowań administracyjnych.
Czytaj też w LEX: Nowe kompetencje konserwatora w stosunku do inwestora >
Największe korzyści odczują inwestorzy prowadzący rewitalizacje, samorządy realizujące przedsięwzięcia dotyczące zabytków oraz właściciele planujący sprzedaż takich nieruchomości. Mniej będzie sytuacji, w których uczestnicy procesu inwestycyjnego funkcjonują w warunkach całkowitej niepewności.
Lektura nowelizacji i uzasadnienia do niej prowadzi jednak do jeszcze jednego wniosku - ustawodawca trafnie zdiagnozował część problemów, ale niektóre pominął. Przede wszystkim nie podjęto kwestii przewlekłości postępowań prowadzonych przez WKZ. To właśnie długość procedur najczęściej wskazywana jest przez właścicieli i inwestorów jako podstawowa bariera. Uzyskanie decyzji potrafi trwać wiele miesięcy, a czasem ponad rok. Tymczasem nowelizacja nie wprowadza realnych mechanizmów dyscyplinujących organy ani skutecznych terminów załatwiania spraw.
Nie rozwiązano również problemu ogromnych różnic w praktyce poszczególnych urzędów. Ta sama inwestycja może spotkać się z zupełnie odmiennym podejściem w zależności od województwa. Z punktu widzenia zasady pewności prawa jest to zjawisko wyjątkowo niekorzystne.
Czytaj też w LEX: Ogródki gastronomiczne na obszarach objętych ochroną konserwatorską - procedura administracyjna i konieczność uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków >
Brakuje także szerszej refleksji nad ekonomicznym wymiarem ochrony zabytków. Państwo nadal nakłada liczne obowiązki, nie oferując właścicielom adekwatnego wsparcia finansowego. Tymczasem trudno oczekiwać skutecznej ochrony dziedzictwa bez systemu ulg podatkowych, preferencyjnych pożyczek czy rekompensat za szczególnie dotkliwe ograniczenia prawa własności.
Wreszcie poza zakresem reformy pozostawiono problem gminnej ewidencji zabytków (GEZ), od lat budzący kontrowersje wśród prawników. To właśnie wpis do ewidencji bywa postrzegany jako instrument ingerujący w prawa właścicieli bez zapewnienia im wystarczających gwarancji proceduralnych.
Ocena nowelizacji zależy więc od przyjętej perspektywy. Jeżeli oczekiwano gruntownej przebudowy systemu ochrony zabytków, trudno nie odczuwać niedosytu. Największe bolączki – przewlekłość postępowań, brak jednolitych standardów działania organów oraz niedostateczne wsparcie finansowe – pozostały nierozwiązane.
Czytaj też w LEX: Nowe zasady usuwania drzew lub krzewów z terenów wpisanych do rejestru zabytków >
Jeżeli jednak spojrzeć na nowelizację jako na próbę usunięcia najbardziej oczywistych absurdów i zwiększenia przewidywalności procedur, należy ocenić ją pozytywnie. Po raz pierwszy od dawna ustawodawca otwarcie przyznał, że skuteczna ochrona zabytków wymaga nie tylko zakazów, lecz także współpracy z właścicielami i inwestorami. Państwo zaczyna dostrzegać, że partnerstwo może być skuteczniejszym narzędziem ochrony dziedzictwa niż administracyjne „zamrażanie” nieruchomości.
Nowelizacja nie stanowi więc końca dyskusji o reformie systemu ochrony zabytków. Jest raczej zaproszeniem do jej kontynuowania.
Dr Piotr Szulc, radca prawny prowadzący własna kancelarię, specjalizujący się w prawie nieruchomości
