Perły małopolskiej architektury, jaką jest zamek w Dębnie pod Tarnowem, nie można zasłaniać innymi budynkami, zwłaszcza że jego mury turyści mogą podziwiać z daleka jedynie z dwóch miejsc – uznali konserwator zabytków i Naczelny Sąd Administracyjny. Oprócz planów miejscowych, dokumentacji zabytku i publikacji naukowych z okresu PRL, przydatne w sprawie okazały się fotografie okolicy wykonane w zimie, gdy wokół zamku nie ma liści na drzewach, a także parafialna strona www.
Zamek w Dębnie (widoczny na zdjęciu powyżej) to późnogotycka budowla z XV wieku z elementami renesansowymi i barokowymi. Stoi na wzniesieniu, które otacza stara fosa i rozległe założenie parkowe. Od lat sześćdziesiątych zamek figuruje (wraz z otaczającym go parkiem) w rejestrze zabytków, a mieści się w nim oddział Muzeum Okręgowego Ziemi Tarnowskiej. Jak przystało na poważny polski zabytek z wielowiekową tradycją, zamek ma tez oczywiście swoja wersję legendy o "białej damie". Obecnie zabytek jest zresztą niedostępny dla zwiedzających, gdyż do 2028 r. będzie przechodził remont.
W strefie A ścisłej ochrony konserwatorskiej, czyli w najbliższym sąsiedztwie zamku, stoją dwa zrujnowane małe budynki. Zamek jest otoczony zielenią, także bardzo trudno go dostrzec z dalszej odległości. Jedyny ciekawy widok na zamek roztacza się z wąskiej drogi od południa oraz z położonego obok niej na wzgórzu „brata bliźniaka” zamku, czyli zbudowanego w tym samym okresie z piaskowca kościoła parafialnego pod wezwaniem świętej Małgorzaty. Piękną fasadę zamkową da się też dostrzec od północy, od strony pól uprawnych. Jednak gdyby nie tablice informacyjne, to przejeżdżający w bliskiej odległości od zamku kierowcy nawet nie domyśliliby się, że mijają architektoniczną perełkę staropolskiej architektury, zwłaszcza w okresie letnim, gdy zamek zasłaniają wysokie drzewa.
Pechowo dla właścicieli tych dwóch zrujnowanych małych budynków (jednego mieszkalnego i jednego gospodarczego) usytuowanych zaraz koło zamku, są one dość dobrze dostrzegane z północnego miejsca, skąd widać zamkową panoramę. Inwestorzy chcieli przebudować te budynki – połączyć w jeden większy i zaadaptować go na cele rekreacji indywidualnej oraz sezonowe imprezy plenerowe. Wystąpili więc do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków(WKZ) o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, ale spotkali się z odmową. Tak samo postąpili: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) oraz sądy administracyjne obu instancji.
Jednak WKZ uznał, że inwestycja byłaby niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP), a ponadto nie chodzi tak naprawdę o generalny remont dwóch budynków, ale o ich połączenie w jeden większy obiekt. Przede wszystkim jednak inwestycja ingerowałaby w przedpole widokowe zamku, odwracała uwagę od dominanty przestrzennej, jaką powinna być bryła zamku. Oceny tej nie zmienia, a wręcz ją wzmacnia, liczna roślinność i drzewa występujące na tej części zespołu zamkowo-parkowego. Urzędnicy powołali się na bogatą dokumentację fotograficzną zwłaszcza z okresu zimowego (kiedy nie ma liści), zajrzeli też na stronę internetową miejscowej parafii, gdzie są zamieszczone widoki kościoła wykonane z drona, a w tle dobrze widać panoramę zamku. Nowy twór nie miałby też wiele wspólnego z historycznym zagospodarowaniem zamkowego otoczenia. Byłaby to niedozwolona architektoniczna konkurencja. To samo zresztą można wyczytać z MPZP, dlatego planowana inwestycja byłaby niezgodna z tym planem, a ponadto zbyt mocno ingerowałaby w kompozycję zieleni wokół zamku (zarówno tej wysokiej, jaką są drzewa, jak i niskiej, złożonej głównie z krzewów). Forma projektowanej zabudowy nie nawiązuje też do historycznego zagospodarowania tego terenu, a wymogi strefy A ścisłej ochrony konserwatorskiej przewidują ochronę zamku wraz z zachowanymi elementami dawnej kompozycji jego otoczenia. Sporne było to, czy przekształcenie zabudowy zagrodowej na cele rekreacji i turystyki zostało wprost przewidziane w MPZP, ale nie ulegało wątpliwości, że w praktyce dopuszczalny byłby jedynie remont już istniejących budynków.
Sądy potwierdziły, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (WKZ). Ochronie konserwatorskiej podlega zaś m.in. historycznie ukształtowany układ przestrzenny i formy jego zabudowy. Bez zgody WKZ potencjalny inwestor nie może się ubiegać o pozwolenie na budowę i wykonywać jakichkolwiek robót budowlanych w otoczeniu zabytku.
Sędziowie podkreślili, że decyzje oparte na art. 36 podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądowej jedynie od strony formalno-prawnej - czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Dlatego też to właściwe organy konserwatorskie, jako wyspecjalizowane służby, są kompetentne do dokonania oceny merytorycznej w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Sędziowie uznali, że zarówno WKZ, jak i minister nie przekroczyli granic uznania administracyjnego. Po pierwsze - założenie zamkowo - parkowe odpowiada definicji legalnej zabytku (zawartej w art. 3 pkt 1 i 13 ustawy). Jest bowiem nieruchomością stanowiącą historyczny zespół budowlany i powiązaną przestrzennie grupą budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko same obiekty budowlane położone na terenie założenia i ich wzajemne relacje przestrzenne, ale także układ kompozycyjny zespołu i parku oraz podział funkcjonalny tego założenia. Słusznie więc urzędnicy skoncentrowali się na szczególnej ochronie historycznego zespołu, a zwłaszcza zachowaniu dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Na tym terenie, zgodnie z MPZP, dopuszcza się jedynie remont istniejącej zabudowy.
Po drugie, sądy zwróciły też uwagę na charakterystyczny zapis w MPZP - zieleń wysoką należy komponować w sposób nieprzesłaniający przedpola widokowego zamku. W przedpolu widokowym istnieje zaś obowiązek urządzenia wyłącznie zieleni niskiej. W ocenie sędziów, wymogi te stoją w konflikcie z planowaną inwestycją zakładającą powiększenie zabudowy na przedpolu zamku. Inna istniejąca wokół zamku zabudowa też jest zresztą bardzo niska i ma małą kubaturę.
Zamek widoczny jest z oddalenia m.in. wzniesienia kościoła i będzie postrzegany przez pryzmat nowej współczesnej inwestycji, mimo że obiekty są istniejące, to jednak po ich połączeniu nie przypominają kubatury związanej z zamkiem i odwracają uwagę od dominaty przestrzennej jaką jest zamek – uznali sędziowie.
Po trzecie, nawet gdyby planowana inwestycja mieściła się w dawnej kubaturze (a nie była znacznie większa), to i tak z MPZP wynika jedynie remont istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie przekształcanie jej „przy okazji” w budynki rekreacyjne. Ponadto chodzi o utrzymanie funkcji historycznie utrwalonych oraz funkcji współczesnych tj. muzealno-kulturalnych, z czym inwestycja na cele rekreacji i turystyki się kłóci. Biznes turystyczny ma oczywiście swoje zalety, mógłby ściągnąć do zamku dodatkowych zwiedzających, ale wadliwe byłoby postawienie na jego rozwój kosztem samego zabytku i wyglądu jego otoczenia.
WKZ powołał się m.in. na studium historyczno-konserwatorskie sporządzone dla zamku w 1986 r., czyli jeszcze w okresie PRL. To specjalistyczna dokumentacja naukowa stanowiąca podstawę do prac renowacyjnych i badawczych. Poświęcona jest architekturze oraz otoczeniu obiektu, obejmuje szczegółową analizę układu przestrzennego, dziejów budowlanych i wytyczne do ochrony otaczającego go zabytkowego parku. Z tego studium wynikało, że budynki planowanej inwestycji, choć posiadają cechy lokalnej zabudowy tradycyjnej, to powstały dopiero w latach 60-tych XX wieku i powinny zostać albo wyburzone albo pozostawione do śmierci technicznej. Postawienie w tym miejscu na turystykę i rekreację mogłoby więc spowodować znaczną utratę wartości zabytkowego założenia, nie mówiąc już o negatywnym wpływie na przedpole widokowe zamku.
Co ciekawe, w przeciwieństwie do małopolskiego konserwatora zabytków, MKiDN nie dopuścił do udziału w tym postępowaniu muzeum, które zarządza zamkiem. Decyzja w tej sprawie (niezależnie od tego, jaka by ona nie była), nie nakłada bowiem na zamek żadnych obowiązków, ani nie przyznaje muzeum żadnych uprawnień wynikających z przepisów ustawy z 2003 r. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez tę decyzję w strefę ich interesu prawnego. Ten wątek sprawy podnieśli inwestorzy licząc, że sądy mogłyby uznać decyzję za nieważną z powodu naruszenia art. 156 par. 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, czyli skierowania decyzji do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie.
Sędziowie jednak uznali ten zarzut za bezzasadny. Argumentowali, że ustawa z 2003 r. nie reguluje zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. W tej sytuacji, prawo strony wywodzi się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 5 ustawy przewiduje, że opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez jego właściciela i jest ograniczona do jego własności. W ramach nałożonych przez ten przepis uprawnień właściciel może prowadzić prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane przy zabytku. Natomiast ochrona społecznego interesu w ochronie zabytku, którego dotyczyć mają roboty budowlane, spoczywa z urzędu na organie ochrony zabytków. Pozostaje on zatem poza indywidualnym interesem prawnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Oznacza to, że stronami tego postępowania, będą jedynie osoby posiadające tytuł prawny do tej części zabytkowego obszaru lub zespołu, na której określone we wniosku działania mają być prowadzone. Błędne uznanie przez WKZ, że muzeum jest stroną postępowania nie powoduje, że otrzymało ono przymiot strony w postępowaniu i nie oznacza, że z tego powodu wydana przez WKZ decyzja jest nieważna.
Co ciekawe, gdy inwestorzy już spotkali się z odmową na połączenie dwóch budynków, to wystąpili też o pozwolenie na jeszcze jedną inwestycję blisko zamku, czyli postawienie altany. W tym przypadku bez większych problemów dostali od WKZ zielone światło, czego nie omieszkali wykorzystać jako argumentu skarżąc się na zablokowanie przebudowy. Powołali się na art. 8 par. 2 k.p.a. przez brak jego zastosowania. Przepis ten przewiduje, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Inwestorzy podkreślali więc, że dla tego samego obszaru, dla tych samych skarżących w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, organ umożliwił realizację inwestycji budowlanej. Sędziowie jednak i ten argument odrzucili. Wskazali, że udzielone przez WKZ pozwolenie dotyczyło zupełnie innego rodzaju robót budowlanych (budowy altany, a nie rozbudowy i przebudowy zabudowy zagrodowej).
Wyrok NSA z 16 czerwca 2026 r. (II OSK 643/24)
