Prawo.pl dotarło do niepublikowanego precedensowego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Wynika z niego jasno, że samorządy ponoszą odpowiedzialność za niedochowanie należytej staranności przy podejmowaniu decyzji. Obecnie praktycznie się nie zdarza, by płaciły za swoje błędne rozstrzygnięcia, jeśli utrzyma je w mocy organ drugiej instancji. Prawnicy nie mają wątpliwości, że to się może zmienić właśnie na skutek wyroku SA, i wbrew utartemu poglądowi Sądu Najwyższego. Orzeczenie może sprawić, że więcej firm odważy się dochodzić odszkodowania za straty poniesione przez bezprawne decyzje.
Miał być hotel, jest teren zielony
Spółka nabyła w 1998 roku od Warszawy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy na tyłach Pola Mokotowskiego. Miał tam powstać hotel. W 1999 roku spółka dostała decyzję o warunkach zabudowy, tzw. WZ, a niedługo później złożyła wniosek o pozwolenie na budowę, ale go nie uzyskała.
Czytaj w LEX:
- Prawne konsekwencje zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy >
- Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy >
- Kluczowe problemy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy - zasada kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa >
W 2010 r. WZ przestała być ważna, na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość została przeznaczona na cele parkowe, i żaden hotel na niej już nie powstanie.
Ważne rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego
Tyle, że wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że miasto bezprawnie odmówiło w 2006 roku wydania pozwolenia na budowę, a wojewoda nie miał racji utrzymując odmowną decyzję. NSA wskazał, że urzędnicy źle zinterpretowali przepisy i błędnie ustalili termin do złożenia wniosku, a zatem decyzja odmowna została wydana z naruszeniem przepisów. Zdaniem spółki miasto zmieniło koncepcję zagospodarowania terenu i dlatego wydanie decyzji trwało aż 5 lat. Gdyby nie działanie urzędników, to hotel powstałby przed uchwaleniem planu, a spółka mogłaby czerpać z niego zyski.
Czytaj w LEX: Wydanie pozwolenia na budowę >
SO: miasto jako organ pierwszej instancji nie ponosi odpowiedzialności
Dlatego spółka, którą reprezentowali prawnicy kancelarii DLA Piper, domagała się od Warszawy przed sądem cywilnym odszkodowania obejmującego utracone korzyści, jakie mogłaby uzyskać prowadząc hotel. Powoływała się na art. 417 par. 1 k.c. Zgodnie z nim za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Warszawa argumentowała, że odmawiając wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działała jako organ pierwszej instancji, a jej decyzja nigdy nie stała się ostateczna. Nie może więc ponosić odpowiedzialności za nią. Tę bowiem zgodnie z utartym poglądem ponosi wojewoda, który jako organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Dodatkowo miasto podnosiło zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego - skoro bezprawna decyzja została wydana w 2006 roku, to w chwili wytoczenia powództwa w 2012 roku było ono już przedawnione. Warszawski Sąd Okręgowy przyznał rację stolicy i oddalił powództwo spółki. Uznał, że miasto jako organ pierwszej instancji nie ponosi odpowiedzialności za bezprawną decyzję, ale także, że roszczenie się przedawniło. I tak po wielu latach sprawa trafiła do Sądu Apelacyjnego, a ten podzielił argumenty spółki.
Czytaj w LEX: Zagrożenie realizacji inwestycji w przypadku zaskarżenia decyzji o warunkach zabudowy do sądu administracyjnego >
SA: Samorząd podnosi solidarną odpowiedzialność za bezprawne działanie
Sąd Apelacyjny po pierwsze wskazał, że termin przedawnienia na dochodzenie odszkodowania za bezprawnie wydaną decyzję należy liczyć od wyroku NSA. Co więcej - wbrew orzecznictwu Sądu Najwyższego - uznał, że odpowiedzialność za wydanie błędnej decyzji ponosi organ I instancji, czyli samorząd. SN bowiem twierdzi, że odpowiedzialność spoczywa na organie II instancji (tu wojewoda), który wskutek zaskarżenia do niego bezprawnej decyzji I instancji (tu miasto Warszawa), utrzymał ją w mocy. SN wskazał wprost, że za legalność decyzji odpowiada organ II instancji w wyroku z 28 listopada 2014 r (sygn. I CSK 735/13). W wyroku z 5 grudnia 2013 r. (sygn. V CSK 67/13), uznał, że gmina nie odpowiada za swoją wadliwą decyzję, o ile stała się ostateczna na mocy decyzji organu II instancji, np. SKO.
Zobacz procedurę w LEX: Postępowanie w sprawie z powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia (art. 417(1) § 2 k.c.) >
SA nie zgodził się z taką koncepcją. Uznał, że każdy organ ponosi solidarną odpowiedzialność cywilną za wyrządzone przez siebie bezprawie. - Koncepcja Sądu Najwyższego oznaczałaby, że uczestnik postępowania administracyjnego, który zachował się poprawnie – skorzystał z prawa do odwołania od bezprawnej decyzji, aby zapobiec szkodzie - traci prawo dochodzenia odszkodowania od organu I instancji tylko dlatego, że organ II instancji także wydał bezprawną decyzję – czytamy w uzasadnieniu SA. To zaś ogranicza prawo poszkodowanego do dochodzenia odszkodowania od każdego, kto wyrządził mu szkodę.
2,5 mln zł odszkodowania za bezprawną decyzję
SA zwrócił też uwagę, że Warszawy uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający możliwość budowy hotelu niespełna miesiąc po wyroku NSA.
Czytaj w LEX:
Skutki wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego >
Krajowy Zasób Nieruchomości a planowanie przestrzenne i gospodarka finansowa gmin >
Wskazał też, ostatecznie przyczyną wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę była właśnie niezgodność z uchwalonym w 2009 roku planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że wyeliminowanie przez NSA z obrotu prawnego bezprawnej decyzji administracyjnej nie zapobiegło powstaniu wynikającej z niej szkody, nie usunęło negatywnych konsekwencji, co uzasadnia odpowiedzialność miasta. I dlatego zasądził na rzecz spółki ponad 2,5 mln zł odszkodowania.
To precedensowy wyrok
Krzysztof Kycia, radca prawny, partner współzarządzający w kancelarii DLA Piper, reprezentujący powodową spółkę, uważa, że jest to precedensowa sprawa.
- Sąd potwierdził naszą argumentację, że gmina ponosi odpowiedzialność z tytułu wydania bezprawnej decyzji pomimo, że nie stała się ona ostateczna i podlegała weryfikacji przez wojewodę. Wskazał też, że obowiązujące przepisy, w tym konstytucja nie dają podstawy do wyłączania w takich wypadkach odpowiedzialności samorządu. W tym zakresie orzeczenie burzy dotychczasowo powszechnie przyjmowaną tezę – podkreśla Krzysztof Kycia. Do tej pory organy samorządu mogły lekką ręką podejmować kontrowersyjne decyzje bez obawy o ich konsekwencje. Podlegały one bowiem zmianie przez wojewodę albo to wojewoda ponosił odpowiedzialność, jeżeli utrzymał je w mocy. - Omawiany wyrok powinien zmienić sposób działania samorządów w tym zakresie - dodaje mec. Kycia.
Światełko w tunelu dla innych inwestorów
Przemysław Dziąg, radca prawny Polskiego Związku Firm Deweloperskich, przyznaje, że to orzeczenie może okazać się przełomowe, jeśli chodzi o kwestię odpowiedzialności organów za staranność przy wydawaniu decyzji administracyjnych, szczególnie przez organ I instancji. - Sąd słusznie dostrzegł, że nie może on uwolnić się od odpowiedzialności za własne działania lub zaniechania tylko dlatego, że jego decyzja podlega dalszej kontroli. Jest on zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa, co dotyczy zarówno prawidłowego stosowania przepisów oraz ich wykładni, jak również tempa wydawania decyzji. Jeśli więc w ramach trwającej procedury administracyjnej decyzje podejmowane są w sposób dowolny, w oderwaniu od przepisów, bez zachowania należytej staranności, czego efektem jest wystąpienie szkody, to organy obu instancji, muszą liczyć się z odpowiedzialnością – podkreśla Przemysław Dziąg.
Jacek Kosiński, adwokat, partner w kancelarii JK, przyznaje, że wyrok będzie miał niewątpliwie wpływ na bardziej przemyślane wydawanie decyzji administracyjnych przez samorządy. - Istotne jest, że SA wprost zgodził się nie tylko z możliwością bezpośredniego pozwania organu I instancji ale także z możliwością dochodzenia przez inwestora odszkodowania za utracone korzyści - podkreśla mec. Kosiński.
Czytaj w LEX: Uprawnienia sąsiadów planowanej inwestycji przy powstawaniu dużych obiektów handlowych >
Orzeczenie może sprawić, że więcej firm odważy się dochodzić odszkodowania za straty poniesione przez bezprawne decyzje. Jacek Kosiński przyznaje, że teraz inwestorzy mogą śmielej myśleć o ich dochodzeniu odszkodowania także w przypadku niezgodnych z prawem decyzji, które zostały ostatecznie skorygowane przez sąd administracyjny, a w wyniku konieczności ich zaskarżenia doszło do opóźnienia realizacji inwestycji. - Należy tylko dobrze przeprowadzić postępowanie dowodowe - podkreśla Jacek Kosiński. Mec. Krzysztof Kycia dodaje, że wynikające z opisywanego orzeczenia zasady odpowiedzialności mogą zostać wprost przełożone również na inne sytuacje.
Sprawą może się jeszcze zająć Sąd Najwyższy
Warszawa może jednak złożyć jeszcze skargę do Sądu Najwyższego. - Wyrażam przekonanie, że SN tak jak SA potwierdzi naszą argumentację odzwierciedloną w prawomocnym wyroku, co przyczyni się do podnoszenia standardów działania organów administracji publicznej - ocenia mec. Kycia. - Groźba odpowiedzialności cywilnoprawnej wymusza dochowywanie najwyższych standardów przy wydawaniu decyzji administracyjnych już w pierwszej instancji – podsumowuje Krzysztof Kycia.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 lipca 2019 roku, sygn. I ACa 1662/17 (niepublikowany).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
