Obowiązujące przepisy ustaw ustrojowych wskazują na skarbnika jako pracownika samorządowego powoływanego i odwoływanego przez organ stanowiący na wniosek np. wójta, burmistrza, prezydenta, starosty, marszałka. To najmniej stabilna, ale prestiżowa forma zatrudnienia. Stanowisko skarbnika należy do najbardziej odpowiedzialnych stanowiska w samorządzie. Szczegółowe wymagania wobec skarbnika zawarte są wprost w art. 54 ustawy o finansach publicznych.
Przepisy ustawowe nadają mu szczególne kompetencje w zakresie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiada on m.in. za prowadzenie rachunkowości jednostki, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, a co za tym idzie – wykrywanie zagrożeń w postaci przekroczenia planowanych wydatków lub niewykonania budżetu. Dowodem tego jest złożenie podpisu na dokumentach dotyczących danej operacji.
Czytaj w LEX: Główny księgowy jednostki samorządu terytorialnego na urlopie >>>
Czytaj w LEX: System wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego >>>
Ważna - instytucja kontrasygnaty
Ujawnienie nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej obliguje skarbnika do odmowy podpisania dokumentu, a w przypadku polecenia zwierzchnika – zawiadomienia o tym fakcie organu stanowiącego oraz właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Również dla ważności czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, udzielaniu pożyczek i gwarancji, emisji papierów wartościowych, niezbędna jest kontrasygnata skarbnika, który w przypadku odmowy złożenia kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jest, z wyjątkiem przypadku, gdyby wykonanie tego polecenia stanowiło przestępstwo lub wykroczenie; wówczas skarbnik ma obowiązek powiadomić organ stanowiący i regionalną izbę obrachunkową.
Czytaj w LEX: Raport o stanie gminy a obowiązki skarbnika >>>
Czytaj w LEX: Kontrasygnata skarbnika gminy w procesie tworzenia przez gminę spółek kapitałowych >>>
Czytaj w LEX: Prywatnoprawny status kontrasygnaty skarbnika >>>
Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych wskazuje tymczasem, że instytucja odmowy dokonania kontrasygnaty skarbnika jest w praktyce martwa. Przypadki dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika są całkowicie incydentalne. Z danych zawartych w Sprawozdaniu z działalności regionalnych izb obrachunkowych w 2020 r. wynika, że w latach 2015, 2016 i 2019 w całym kraju nie wystąpił ani jeden taki przypadek, a od roku 2010 wystąpiło ich łącznie 20.
- Wymaga przy tym podkreślenia, że w większości przypadków powołane w izbach komisje uznawały odmowy dokonania kontrasygnaty za uzasadnione. Należy także zauważyć, że izby rokrocznie stwierdzają w toku prowadzonych kontroli przypadki zawarcia umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, które nie były kontrasygnowane przez skarbników. Może to świadczyć o tym, że umowy co do których skarbnicy mają lub mogą mieć obiekcje są podpisywane przez organ wykonawczy bez uzyskania kontrasygnaty i bez wydawania formalnego polecenia jej wykonania – wskazuje KR RIO.
Skarbnicy boją się o pracę i nie nagłaśniają naruszeń
Zdaniem krajowej rady przepisy kreujące izby na arbitra, który rozstrzyga spór pomiędzy skarbnikiem a jego zwierzchnikiem, nie funkcjonują w praktyce. Prawdopodobnie skarbnicy unikają nagłaśniania konfliktów ze swoim pracodawcą, ponieważ ich stosunek pracy nie jest chroniony. Zarazem pomijanie skarbnika przy zawieraniu umów (za wyjątkiem tych dotyczących zobowiązań wspomnianych w ustawie o finansach publicznych) nie jest obciążone istotną sankcją. Powoduje to, że w sytuacji braku porozumienia pomiędzy organem wykonawczym a skarbnikiem, kontrasygnata nie odgrywa swojej roli. Warto również wskazać, iż zakres kompetencji, a co za tym idzie – również odpowiedzialności skarbnika, jest niezwykle szeroka, a sam skarbnik to osoba ważna z punktu widzenia ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, zatem częste zmiany na tym stanowisku nie są korzystne dla samorządu.
Zdaniem Krajowej Rady Forum Skarbników, status skarbnika w samorządzie jest kruchy. Obecnie przepisy ustrojowe (art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 18 pkt 17 ustawy o samorządzie województwa) określają, że powoływanie i odwoływanie skarbnika należy do wyłącznej kompetencji rady (gminy, powiatu, sejmiku województwa) na wniosek odpowiednio wójta, starosty, marszałka województwa.
WZORY DOKUMENTÓW:
- Uchwała rady gminy w sprawie odwołania skarbnika - w związku z prawomocnym skazaniem za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego >
- Uchwała rady gminy w sprawie powołania skarbnika >
- Powołanie skarbnika gminy (miasta) >
Skarbnik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał bez uzasadnienia. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracy. Odwołanie może przebiegać na dwa sposoby:
- Odwołanie z natychmiastowym pozbawieniem stanowiska.
- Odwołanie z zachowaniem stanowiska w okresie wypowiedzenia.
Małgorzata Kern, przewodnicząca zarządu Krajowej Rady Forum Skarbników JST, a jednocześnie skarbnik miasta Chorzowa wskazują, że oczywiście współpraca między burmistrzem a skarbnikiem musi opierać się na wzajemnym zaufaniu.
- Ale skarbnik jako strażnik finansów publicznych musi myśleć długofalowo, nie tylko z perspektywy jednej kadencji. Musi mieć możliwość wskazywania zagrożeń, także tych ewentualnych, a szczególnie teraz w dobie kryzysu finansowego, wyzwań oszczędnościowych, a więc także niepopularnych decyzji – mówi Małgorzata Kern.
Przeczytaj także: WSA: Nie można powołać pełniącego obowiązki skarbnika>>
W przypadku skarbnika większość jak w referendum
Zarówno KR RIO jak i Krajowa Rada Forum Skarbników postulują zmianę przepisów regulujących pozycję prawną skarbnika w jednostkach samorządu terytorialnego, przez wprowadzenie przy odwołaniu skarbnika wymogu większości 3/5 głosów ustawowego składu rady. Jest to większość kwalifikowana, wymagana obecnie w ustawach ustrojowych między innymi dla uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta czy odwołania starosty oraz marszałka województwa.
- Takie zmiany pozwolą pełnić funkcję Skarbnika z większą pewnością podejmowania trudnych decyzji i zmniejszyć obawy utraty stanowiska bez uzasadnienia. Przełoży się to na jeszcze sprawniejsze i bezpieczne zarządzanie gospodarką finansową zapewniając ciągłość funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego – wskazuje przewodnicząca zarządu Krajowej Rady Forum Skarbników JST.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.