Skarbnik gminny może wetować decyzje, ale to martwe prawo

Instytucja odmowy dokonania kontrasygnaty skarbnika gminy jest w praktyce martwa. W ciągu ostatnich 12 lat, regionalne izby obrachunkowe zanotowały raptem 20 takich zdarzeń. Przypadki dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika są całkowicie incydentalne. Powodem jest krucha pozycja ustrojowa skarbnika, który może być odwołany w każdym czasie, bez uzasadnienia.

Obowiązujące przepisy ustaw ustrojowych wskazują na skarbnika jako pracownika samorządowego powoływanego i odwoływanego przez organ stanowiący na wniosek np. wójta, burmistrza, prezydenta, starosty, marszałka. To najmniej stabilna, ale prestiżowa forma zatrudnienia. Stanowisko skarbnika należy do najbardziej odpowiedzialnych stanowiska w samorządzie.  Szczegółowe wymagania wobec skarbnika zawarte są wprost w art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Przepisy ustawowe nadają mu szczególne kompetencje w zakresie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiada on m.in. za prowadzenie rachunkowości jednostki, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, a co za tym idzie – wykrywanie zagrożeń w postaci przekroczenia planowanych wydatków lub niewykonania budżetu. Dowodem tego jest złożenie podpisu na dokumentach dotyczących danej operacji.

Czytaj w LEX: Główny księgowy jednostki samorządu terytorialnego na urlopie >>>

Czytaj w LEX: System wewnętrznej kontroli finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego >>>

Ważna - instytucja kontrasygnaty

Ujawnienie nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej obliguje skarbnika do odmowy podpisania dokumentu, a w przypadku polecenia zwierzchnika – zawiadomienia o tym fakcie organu stanowiącego oraz właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Również dla ważności czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, udzielaniu pożyczek i gwarancji, emisji papierów wartościowych, niezbędna jest kontrasygnata skarbnika, który w przypadku odmowy złożenia kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jest, z wyjątkiem przypadku, gdyby wykonanie tego polecenia stanowiło przestępstwo lub wykroczenie; wówczas skarbnik ma obowiązek powiadomić organ stanowiący i regionalną izbę obrachunkową.

Czytaj w LEX: Raport o stanie gminy a obowiązki skarbnika >>>

Czytaj w LEX: Kontrasygnata skarbnika gminy w procesie tworzenia przez gminę spółek kapitałowych >>>

Czytaj w LEX: Prywatnoprawny status kontrasygnaty skarbnika >>>

Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych wskazuje tymczasem, że instytucja odmowy dokonania kontrasygnaty skarbnika jest w praktyce martwa. Przypadki dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika są całkowicie incydentalne. Z danych zawartych w Sprawozdaniu z działalności regionalnych izb obrachunkowych w 2020 r. wynika, że w latach 2015, 2016 i 2019 w całym kraju nie wystąpił ani jeden taki przypadek, a od roku 2010 wystąpiło ich łącznie 20.

- Wymaga przy tym podkreślenia, że w większości przypadków powołane w izbach komisje uznawały odmowy dokonania kontrasygnaty za uzasadnione. Należy także zauważyć, że izby rokrocznie stwierdzają w toku prowadzonych kontroli przypadki zawarcia umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, które nie były kontrasygnowane przez skarbników. Może to świadczyć o tym, że umowy co do których skarbnicy mają lub mogą mieć obiekcje są podpisywane przez organ wykonawczy bez uzyskania kontrasygnaty i bez wydawania formalnego polecenia jej wykonania – wskazuje KR RIO.

Skarbnicy boją się o pracę i nie nagłaśniają naruszeń

Zdaniem krajowej rady przepisy kreujące izby na arbitra, który rozstrzyga spór pomiędzy skarbnikiem a jego zwierzchnikiem, nie funkcjonują w praktyce. Prawdopodobnie skarbnicy unikają nagłaśniania konfliktów ze swoim pracodawcą, ponieważ ich stosunek pracy nie jest chroniony. Zarazem pomijanie skarbnika przy zawieraniu umów (za wyjątkiem tych dotyczących zobowiązań wspomnianych w ustawie o finansach publicznych) nie jest obciążone istotną sankcją. Powoduje to, że w sytuacji braku porozumienia pomiędzy organem wykonawczym a skarbnikiem, kontrasygnata nie odgrywa swojej roli. Warto również wskazać, iż zakres kompetencji, a co za tym idzie – również odpowiedzialności skarbnika, jest niezwykle szeroka, a sam skarbnik to osoba ważna z punktu widzenia ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, zatem częste zmiany na tym stanowisku nie są korzystne dla samorządu.

Zdaniem Krajowej Rady Forum Skarbników, status skarbnika w samorządzie jest kruchy. Obecnie przepisy ustrojowe (art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 18 pkt 17 ustawy o samorządzie województwa) określają, że powoływanie i odwoływanie skarbnika należy do wyłącznej kompetencji rady (gminy, powiatu, sejmiku województwa) na wniosek odpowiednio wójta, starosty, marszałka województwa.

WZORY DOKUMENTÓW:

• Uchwała rady gminy w sprawie odwołania skarbnika - w związku z prawomocnym skazaniem za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego >
• Uchwała rady gminy w sprawie powołania skarbnika >
• Powołanie skarbnika gminy (miasta) >

Skarbnik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał bez uzasadnienia. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracy. Odwołanie może przebiegać na dwa sposoby:

1. Odwołanie z natychmiastowym pozbawieniem stanowiska.
2. Odwołanie z zachowaniem stanowiska w okresie wypowiedzenia.

Małgorzata Kern, przewodnicząca zarządu Krajowej Rady Forum Skarbników JST, a jednocześnie skarbnik miasta Chorzowa wskazują, że oczywiście współpraca między burmistrzem a skarbnikiem musi opierać się na wzajemnym zaufaniu.

- Ale skarbnik jako strażnik finansów publicznych musi myśleć długofalowo, nie tylko z perspektywy jednej kadencji. Musi mieć możliwość wskazywania zagrożeń, także tych ewentualnych, a szczególnie teraz w dobie kryzysu finansowego, wyzwań oszczędnościowych, a więc także niepopularnych decyzji – mówi Małgorzata Kern.

Przeczytaj także: WSA: Nie można powołać pełniącego obowiązki skarbnika>>

W przypadku skarbnika większość jak w referendum

Zarówno KR RIO jak i Krajowa Rada Forum Skarbników postulują zmianę przepisów regulujących pozycję prawną skarbnika w jednostkach samorządu terytorialnego, przez wprowadzenie przy odwołaniu skarbnika wymogu większości 3/5 głosów ustawowego składu rady. Jest to większość kwalifikowana, wymagana obecnie w ustawach ustrojowych między innymi dla uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta czy odwołania starosty oraz marszałka województwa.

- Takie zmiany pozwolą pełnić funkcję Skarbnika z większą pewnością podejmowania trudnych decyzji i zmniejszyć obawy utraty stanowiska bez uzasadnienia. Przełoży się to na jeszcze sprawniejsze i bezpieczne zarządzanie gospodarką finansową zapewniając ciągłość funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego – wskazuje przewodnicząca zarządu Krajowej Rady Forum Skarbników JST.