Suburbanizacja jest naturalnym procesem rozwoju przestrzennego miasta, ale w polskich warunkach przybiera postać chaotycznego i niekontrolowanego rozlewania i rozpraszania zabudowy – zwłaszcza mieszkaniowej. Podstawy planistyczne procesu inwestycyjno-budowlanego trzeba więc doprecyzować.
Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoczęło prace nad reformą planowania przestrzennego, która została wpisana do projektu Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Cel to uproszczenie i uregulowanie oraz dostosowanie planowania do zmieniającego się otoczenia. Według wiceminister Anny Korneckiej projekt ustawy ma w przyszłym roku trafić pod obrady parlamentu.
W projekcie KPO zapisano 200 mln euro na wdrożenie reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcie przez większość gmin planów ogólnych do połowy 2026 roku. Gminom udzielone ma być wsparcie przez sfinansowanie sporządzenia strategii rozwoju, planów ogólnych i przekształcenie planów miejscowych w plany zabudowy i zintegrowane programy inwestycyjne. Na sporządzenie planów ogólnych przez wszystkie gminy przeznaczono 248 mln zł, po 100 tys. zł na każdą gminę, wyliczone jako typowy koszt wykonania opracowania eksperckiego dla średniej wielkości gminy. Na przekształcenie planów miejscowych w plany zabudowy i zintegrowane programy inwestycyjne szacuje się wydatki w wysokości 465 mln zł.
Najpierw strategia działania
Według ekspertów konieczne jest przygotowanie strategii i dokładne przemyślenie działań. Jak podkreśla dr Jakub Szlachetko z Uniwersytetu Gdańskiego, prezes Instytutu Metropolitalnego, prace koncepcyjne i legislacyjne powinny iść dwutorowo. Z jednej strony obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga szybkiej nowelizacji. - Powinna być to jednak nowelizacja na zasadzie „chirurgicznego cięcia”, czyli punktowa i precyzyjna, eliminująca największe wady ustawy planistycznej. Jednocześnie nowelizacja powinna uchylić w całości ustawę o ułatwieniach w przygotowywaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - mówi.
Z drugiej strony równocześnie należy powołać komisję kodyfikacyjną, która – mając dłuższą perspektywę czasową – będzie przygotowywać regulację docelową, kodeks spajający planowanie przestrzenne, wybrane instytucje gospodarki nieruchomościami i proces inwestycyjny. - Tak jak nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można przygotować w 6 miesięcy, tak kodeks to pewnie kwestia 2 lat sprawnej pracy - przewiduje.
Ograniczenie stosowania decyzji o warunkach zabudowy
Jak podkreśla Łukasz Sykała z Instytutu Rozwoju Miast i Regionów, w pierwszej kolejności uporządkowania wymaga nadmiernie rozbudowane i skomplikowane otoczenie prawne gospodarki przestrzennej – obejmujące szereg ustaw okołoplanistycznych i specustaw, które bezpośrednio lub pośrednio wywierają wpływ na kształtowanie przestrzeni. - Prowadzi to do dużej interpretacyjności obowiązujących regulacji prawnych, czego odzwierciedlenie znajdujemy w częstokroć sprzecznych rozstrzygnięciach organów nadzoru oraz wyrokach sądów administracyjnych - wyjaśnia.
Jego zdaniem uspójnienia i doprecyzowania wymagają podstawy planistyczne procesu inwestycyjno-budowlanego – zwłaszcza w zakresie inwestycji mieszkaniowych, które obecnie mogą być realizowane na podstawie planów miejscowych, decyzji administracyjnych bądź specustawy mieszkaniowej. - Wreszcie palącą potrzebą jest ograniczenie stosowania decyzji o warunkach zabudowy, których skala wykorzystania jest wyraźnym przejawem słabości systemu planowania przestrzennego - dodaje.
Planowanie przestrzenne kluczowe dla kształtowania rozwoju
- Obecny stan prawny w obszarze planowania przestrzennego w Polsce jest od wielu lat wysoce niezadowalającym kompromisem dla wszystkich interesariuszy tego procesu – komentuje Piotr Kuczera, prezydent Rybnika, przewodniczący Śląskiego Związku Gmin i Powiatów. W ubiegły piątek Zarząd Śląskiego Związku Gmin i Powiatów wydał stanowisko w sprawie projektu Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Samorządowcy podkreślają, że założone wykonanie planów ogólnych we wszystkich gminach nie zlikwiduje problemu rozlewania się zabudowy.
Zajmowanie pod zabudowę kolejnych pól i lasów ma miejsce, ponieważ łatwiej jest zagospodarować dziewiczy teren o nieskomplikowanej strukturze własności niż na nowo urządzić tereny poprzemysłowe, obszary zdekapitalizowanej zabudowy czy o rozdrobnionej strukturze własności. - Plan powinien jednoznacznie wskazywać, że będzie opłacało się wydać większe pieniądze na odzyskiwanie starych terenów, które położone są w już zurbanizowanej strukturze niż wydzielać nowe tereny na obrzeżach miast, budować do nich nową infrastrukturę i tracić połacie zielone – dodaje Piotr Kuczera.
Łukasz Sykała w proponowanej reformie widzi brak rozwiązań służących poprawie bilansu finansowego planowania przestrzennego, w którego obecnych warunkach następuje „prywatyzacja korzyści przy upublicznianiu kosztów”. - Brakuje również planowania w skali ponadlokalnej, które byłoby instrumentem koordynacji gminnych polityk przestrzennych, a co za tym idzie ograniczania rozlewania się zabudowy w strefie podmiejskiej - mówi.
Jego zdaniem otwarte pozostaje pytanie, czy istoty proponowanej zmiany nie da się wprowadzić w sposób bardziej ewolucyjny, czyli na bazie istniejących dokumentów planistycznych. - Być może to właśnie obecne studia gmin, po odpowiedniej ich weryfikacji i adaptacji do założeń projektowanej reformy, mogłyby zostać przekształcone w akty prawa miejscowego – mówi.
Dzika suburbanizacja bolączką
Według ekspertów przestrzeń boryka się ze zjawiskami negatywnymi, czy patologicznymi. - Od kilku dekad mówi się w prasie popularnej i naukowej o różnych problemach. Jednym tchem wymieniając: niekontrolowana, „dzika” suburbanizacja, brak kompozycji w zabudowie nieruchomości, chaos reklamowy, brak poszanowania dla dziedzictwa kultury i środowiska naturalnego, betonoza zamiast rewitalizacji, grodzenie płotami i ekranami akustycznymi przestrzeni wewnątrzmiejskich, pasteloza, nadmiar galerii handlowych w centrach miast – wylicza Jakub Szlachetko.
Jak dodaje, największym i najbardziej patologicznym zjawiskiem jest dzika suburbanizacja. – Niszcząca przestrzeń, a często także ludzkie życie, generująca ogromne koszty społeczne i ekonomiczne. Jest to wyzwanie, które powinno w zdecydowany sposób zdeterminować założenia reformy - mówi. Jego zdaniem reforma powinna uwzględniać aktualny model planowania przestrzennego i istniejące instytucje (rodzaje aktów planowania przestrzennego), a także ich nazewnictwo.
Według Łukasza Sykały powstająca na przedmieściach zabudowa – coraz częściej również w formie osiedli deweloperskich – niejednokrotnie pozbawiona jest dostępu do infrastruktury technicznej oraz podstawowych usług publicznych. - Rozwijające się przedmieścia w dużo większym stopniu są wynikiem presji inwestycyjnej niż racjonalnego planowania. W rezultacie na ich obszarze zachodzi nie tylko wiele niekorzystnych zmian przestrzennych, ale także środowiskowych i społecznych. Zasadniczą przyczyną takiej suburbanizacji jest słabość istniejącego systemu planowania – głównie niskie pokrycie planistyczne podmiejskich gmin i powszechne stosowanie decyzji o warunkach zabudowy - wyjaśnia.
Plany miejscowe jak już są, to złe
Wiele do życzenia pozostawia też jakość samych planów miejscowych, gdzie istotnym problemem jest przeznaczanie zbyt dużych obszarów pod zabudowę – często wielokrotnie przekraczających potrzeby wynikające z prognoz demograficznych. - W tym kontekście pozytywnie oceniam podjęcie próby poradzenia sobie z wyzwaniem suburbanizacji na gruncie reformy planowania przestrzennego. O ile pełne zahamowanie suburbanizacji jest niemożliwe, to jednak należy dążyć do zwiększenia sterowalności i zarządzania tym procesem – mówi Łukasz Sykała.
Jak dodaje, poza koniecznością ograniczenia możliwości stosowania decyzji o warunkach zabudowy i wzmocnienia roli bilansowania terenów w procedurze planistycznej, wymaga to także wprowadzenia planowania ponadlokalnego - dla całych regionów miejskich – umożliwiającego koordynację gminnych polityk przestrzennych. - W tym zakresie postulować można wykorzystanie narzędzi wprowadzonych w rezultacie nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2020 r. W szczególności mam na myśli strategię rozwoju ponadlokalnego oraz model struktury funkcjonalno-przestrzennej - podkreśla.
- Słyszymy o zakusach, by zlikwidować studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zastąpić je planem ogólnym, albo by zlikwidować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i zastąpić je planem zabudowy. To błędna droga, która utrudni praktyce funkcjonowanie w nowych realiach prawnych – uważa dr Szlachetko. Jego zdaniem należy przede wszystkim zredefiniować upoważnienia ustawowe i relacje prawne pomiędzy aktami planowania przestrzennego, usprawnić procedury i stworzyć metropolitalne planowanie przestrzenne, a dodatkowo znaleźć pieniądze i inne środki na wzmocnienie służb planistycznych.
Problem stary, a od lat nierozwiązany
Piotr Kuczera podkreśla - odnosząc się do treści przyjętego stanowiska - że wyzwanie, jakim jest zmniejszenie konfliktów przestrzennych oraz ograniczenie kosztów powodowanych przez suburbanizację nie zostanie osiągnięte bez odpowiednich regulacji ustawowych, a może i konstytucyjnych. - Niestety projekt Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności w tym zakresie w opinii samorządowców nie wskazuje takich rozwiązań - podkreśla.
Zdaniem dr. Jakuba H. Szlahetko reforma systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest potrzebna. - Kolejne rządy – od przeszło dekady, obiecują zmianę prawa, kodyfikację tego działu prawa administracyjnego, stworzenie spójnego systemu szanującego zasadę ładu przestrzennego. Szumnym zapowiedziom i ambitnym planom towarzyszy jednak zerowa efektywność działania. Stwierdzam to z przykrością – nie tylko jako prawnik obsługujący sprawy przestrzenne, ale także jako aktywista miejski czy po prostu mieszkaniec - mówi.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
