Wiele samorządów uważa, że problem chaosu reklamowego u nich nie występuje. Są też zdania, że natłok reklam i szyldów to problem tylko dużych miast. To nie do końca jest prawdą. Wśród przyczyn „ucieczki” od podjęcia uchwał są m.in. korzystanie z dotychczasowych regulacji prawnych jak plany zagospodarowania przestrzennego czy brak zasobów finansowych i kadrowych.
Rady gmin chcące zadbać o ład przestrzenny w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń muszą podejmować tzw. uchwały krajobrazowe. Podstawą uchwalania uchwał krajobrazowych jest ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z 2015 roku, potocznie znana jako ustawa krajobrazowa.
Jak podkreśla dr Martyna Sługocka, ekspert prawa budowlanego i postępowania administracyjnego, wykładowca Politechniki Wrocławskiej i Uniwersytetu Wrocławskiego, regulacje w tym zakresie nie mogą znaleźć się w żadnych innym akcie, dotyczy to także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Sprawa warszawskiej uchwały krajobrazowej
Rok temu wojewoda mazowiecki stwierdził nieważność warszawskiej uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Uznał, że prezydent Warszawy nie dopełnił ponowienia procedury uzgodnień z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, opiniowania i wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały krajobrazowej po zmianach wprowadzonych w wyniku rozpatrzenia uwag.
Miasto zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. WSA w Warszawie oddalił skargę. Uznał, że w razie uprawomocnienia się wyroku, „miasto winno niezwłocznie przystąpić do kontynuacji prac nad uchwałą reklamową, mając na uwadze oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku”. Po analizie wyroku miasto zdecydowało, że procedura zostanie wznowiona, a skargi kasacyjnej do NSA nie będzie.
Projekt uchwały do poprawki
Zasadą jest, że wojewoda stwierdza nieważność uchwały rady gminy jeśli narusza ona prawo w sposób istotny. - Skoro Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, a WSA w Warszawie oddalił skargę to znaczy, że motywy stwierdzenia nieważności uchwały krajobrazowej w istotnej części były zasadne. Nie przekreśla to jednak możliwości podjęcia takiej uchwały w przyszłości, o ile zostanie ona poprawiona. Trzeba jednak zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie sąd nie badał samej uchwały a jedynie prawidłowość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, bo to ten akt był został zaskarżony – mówi dr Martyna Sługocka.
Podstawową przesłanką stwierdzenia nieważności warszawskiej uchwały było naruszenie procedury jej sporządzania. Taki błąd zawsze stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jednocześnie jest to błąd, który łatwo naprawić przy ponownym procedowaniu uchwały.
Jednak wojewoda podniósł też szereg zarzutów merytorycznych, dotyczących treści uchwały, których naprawienie wymagałoby zmiany treści tego aktu. Jednak WSA w Warszawie nie podzielił większości z nich. Już na wstępie uzasadnienia wyroku sąd wyjaśnił, że „należy podnieść, że sąd nie podzielił zdecydowanej większości zarzutów Wojewody odnoszących się do zasad sporządzania zaskarżonej uchwały (tj. zarzutów dotyczących treści tej uchwały). W świetle jednak stwierdzenia istotnego naruszenia trybu przyjęcia Uchwały, bezzasadność zarzutów Wojewody co do przeważającej części zarzutów odnoszących się do treści Uchwały reklamowej nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi nawet w części”.
Dlaczego miasta nie podejmują uchwał krajobrazowych?
Aleksandra Stępień-Dąbrowska, prezes zarządu Stowarzyszenia „Miasto Moje A w Nim”, które walczy z reklamowo-szyldowym chaosem w przestrzeni publicznej, zaznacza, że samorządy nie wdrażają uchwał krajobrazowych, bo zdaniem wielu nie ma takiej potrzeby, ponieważ problem chaosu reklamowego w mieście nie występuje. - Natłok reklam i szyldów miałby być domeną tylko dużych ośrodków, co nie do końca jest prawdą - podkreśla.
Jej zdaniem samorządy podają też jako przyczynę skomplikowany charakter ustawy krajobrazowej, trudności z egzekucją uchwały, kwestionowanie jej przez sądy i wojewodów czy niepewność co do dalszych losów nowego prawa w związku z planowanymi nowelizacjami ustaw dotyczących planowania przestrzennego. Stowarzyszenie w 2019 i 2020 roku prowadziło monitoring, dotyczący wdrażania uchwał krajobrazowych w Polsce. Wśród powodów niepodejmowania uchwał ankietowani wskazywali, że korzystają z dotychczasowych regulacji prawnych: planów zagospodarowania przestrzennego i ochrony konserwatorskiej - i z ich perspektywy są one wystarczające. Wskazywali też brak odgórnej inicjatywy ze strony władz miasta czy inicjatywy mieszkańców oraz brak zasobów finansowych i kadrowych. Raport dostępny jest TUTAJ>>
Zdaniem dr. Jakuba H. Szlachetki z Uniwersytetu Gdańskiego, prezesa Instytutu Metropolitalnego, trudno obiektywnie stwierdzić, z jakich przyczyn najczęściej organy nadzoru lub sądy administracyjne stwierdzają nieważność tzw. uchwał krajobrazowych. - W mojej ocenie pojawiają się następujące trudności: identyfikuje się naruszenia norm prawa procesowego, innymi słowy organy planistyczne prowadzą postępowania niezgodnie z ustawą. Największym problemem jest jednak prawidłowa rekonstrukcja tzw. upoważnienia ustawowego, czyli ustalenie obszaru prawnie dozwolonej interwencji prawnej. Gminom zdarza się przekraczać granice kompetencji, co skutkuje nieważnością wadliwie podjętego działania. Co chciałbym jednak podkreślić, błądzą nie tylko gminy, ale także inne organy, w szczególności organy nadzoru, które - jak się zdarza - machinalnie i bezrefleksyjnie odnoszą się do podejmowanych uchwał - zaznacza.
Warszawa zaczyna drugie podejście do uchwały krajobrazowej
Jak podkreśla na stronie stołecznego ratusza wiceprezydent Michał Olszewski, rozstrzygnięcie sądu wskazuje na konieczność powtórzenia części procedury przygotowania uchwały. - Źródłem problemu nie jest bowiem jakaś fundamentalna niezgodność poglądów m.st. Warszawy i WSA w tej sprawie, lecz najwyraźniej sprzeczne ze sobą stanowiska sądów administracyjnych, uniemożliwiające jednoznaczną interpretację przepisów. Uznajemy, że wyrok wskazał nową linię orzeczniczą i w konsekwencji wznowimy procedurę. Wniesiemy niezbędne poprawki i skierujemy projekt do ponownych uzgodnień. Prace zaczynamy natychmiast, bo zależy nam na jak najszybszym uporządkowaniu chaosu reklamowego w naszym mieście – dodaje.
Według dr Martyny Sługockiej kluczową kwestią była odpowiedź na pytanie, czy w ramach procedury podejmowania uchwały krajobrazowej, rada gminy, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, zobowiązana jest ponowić procedurę uzgodnieniową oraz opiniodawczą, a także wyłożyć ponownie projekt uchwały do publicznego wglądu.
- Rzeczywiście w tym zakresie pojawiają się rozbieżne stanowiska jednak w tej konkretnej sprawie WSA w Warszawie jednoznacznie opowiedział się za jednym z nich, tj. koniecznością ponowienia procedury, i ta interpretacja jest wiążąca dla Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Jeżeli organ ten przy ponownym procedowaniu uchwały naniesie w jej treści kilka zmian - tych wskazanych w wyroku WSA, a nie rozstrzygnięciu Wojewody oraz prawidłowo przeprowadzi procedurę, czyli według zaleceń WSA, to uchwała zacznie obowiązywać o wiele szybciej, niż gdyby zdecydowano się na skarżenie orzeczenia do NSA - wyjaśnia.
Kompetencje gmin do regulacji kwestii reklamy
WSA uznał za zasadny zarzut dotyczący braku ponownego uzgodnienia i wyłożenia projektu uchwały, podtrzymując tym samym rozstrzygnięcie o nieważności uchwały, a wśród licznych zarzutów merytorycznych – tylko odniesienie się w treści uchwały do tablic urzędowych. Pozostałe zarzuty wojewody, jak m.in. regulowanie sposobu funkcjonowania wyświetlaczy, objęcie uchwałą słupków blokujących i ogrodzeń segmentowych, określenie dopuszczalnej liczby nośników reklamowych na nieruchomości itp., regulacja informacji o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych - uznał jednak za bezzasadne.
- WSA wyraźnie potwierdził, że ustawa krajobrazowa daje samorządom gminnym kompetencje do kompleksowej regulacji kwestii reklamy. Zależy nam, by wreszcie wdrożyć to narzędzie w tak bardzo potrzebującej tego od lat przestrzeni Warszawy. Nie rozumiemy, dlaczego wojewodzie zależało na osłabieniu kompetencji uchwały i pozostawieniu znacznej części problemu reklamowego poza kontrolą władz publicznych - dodaje wiceprezydent.
Jak podkreśla Aleksandra Stępień-Dąbrowska, warto pamiętać, że choć uchwała krajobrazowa nie jest obligatoryjna, jej brak nie zwalnia z podejmowania jakiejkolwiek inicjatywy związanej z dbaniem o jakość przestrzeni publicznej. - Są w Polsce miasta – takie jak np. Świdnica – które od wielu lat prowadzą konsekwentną politykę reklamową w oparciu o dotychczasowe narzędzia prawne i tzw. miękkie narzędzia: rozmowy z przedsiębiorcami, promowanie dobrych wzorców, upowszechnianie wiedzy. W tej chwili nie podejmują działań związanych z wdrażaniem uchwały krajobrazowej, ale nie spoczywają na laurach w walce o lepsze miasto – mówi. - Brak jakiejkolwiek inicjatywy rodzi pytania o wolę rzeczywistej zmiany, a opowiadanie o tym, że uchwały krajobrazowe są narzędziem niepewnym staje się alibi dla wygodnego konserwowania status quo - dodaje.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
