Samorząd ma zaspokoić potrzeby mieszkańców, a trudno to robić, nie wiedząc, ilu ich faktycznie jest. Największy problem z ustaleniem liczby członków wspólnot samorządowych mają duże miasta i obszary metropolitalne, dokąd często przemieszczają się osoby z mniejszych miejscowości, zmieniając miejsce stałego pobytu. Wszystko przez to, że obowiązek meldunkowy jest realizowany różnie.
Zakończyła się konferencja naukowa „Modelowanie samorządu metropolitalnego. Część I: Zakres działania i zadania publiczne” w formule online organizowana przez Instytut Metropolitalny. Uczestnicy podkreślali, że duże miasta i metropolie skupiają coraz więcej ludności, kapitału i funkcji, a dobrze zorganizowana i sprawnie funkcjonująca metropolia to wysoki standard życia mieszkańców. A dopóki nie zostanie uregulowany status prawny samorządu metropolitalnego, należy wypracować zakres działania, zadania i kompetencje tej instytucji. Portal Prawo.pl i pismo „Samorząd terytorialny” wydawnictwa Wolters Kluwer były patronami medialnymi wydarzenia.
Samorządy są osobami prawnymi, których członkami są mieszkańcy, czyli osoby zamieszkałe na terenie danej jednostki. Jakub Dorosz-Kruczyński z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie podkreślał, że w prawie nie ma legalnej definicji mieszkańca samorządu. Została ona wprowadzona przez sądy administracyjne, które zaczęły przeciwstawiać się, aby pojęcie mieszkańca gminy było wiązane m.in. z zameldowaniem. Uznały, że od mieszkańca nie można wymagać, aby się meldował na terytorium gminy, w której mieszka. – Chodziło o to, aby nie warunkować członkostwa we wspólnocie samorządowej od zameldowania się – dodaje. Przyjmuje się, że mieszkaniec definiowany jest przez odesłanie do Kodeksu cywilnego, że jest nim osoba, która przebywa na danym terenie z zamiarem stałego pobytu, co jest uzależnione od woli i zachowania jednostki.
- Trudno więc władzom samorządowym ustalić realną liczbę członków wspólnoty samorządowej – mówi Jakub Dorosz-Kruczyński. A problem jest o tyle istotny, że pomiędzy członkiem wspólnoty samorządowej, a tą wspólnotą, istnieje wiązka praw i obowiązków wzajemnych. Trudno jest też zarządzać podmiotem, jeśli nie zna się rzeczywistej liczby mieszkańców. - Z prawa wynika, że samorząd ma zaspokoić potrzeby mieszkańców, a nie znając liczby osób, nie wiadomo czy je się zaspokaja - dodaje.
Udział w konsultacjach społecznych
Konsultacje społeczne mają charakter niewiążący, ale jeśli biorą w nich udział osoby nie będące członkami wspólnoty mieszkańców, a ich zdanie jest brane pod uwagę przez władze samorządowe, decyzje podejmowane przez miasto mogą być potem poddawane krytyce.
Problem jest bardziej widoczny przy budżetach obywatelskich, bo tam rozstrzyga się o konkretnych sprawach i pieniądzach. Metropolie to gminy na prawach powiatu, związane są więc przepisami, zgodnie z którymi roczna kwota budżetu obywatelskiego nie może być mniejsza niż 0,5 proc. wydatków wynikających z ostatniego sprawozdania z wykonania budżetu samorządu.
Tymczasem nie ma efektywnej możliwości weryfikowania tego, kto ma prawo głosowania w budżecie obywatelskim. Jakub Dorosz-Kruczyński podkreśla, że ustawodawca nie rozstrzygnął tej kwestii. - Organy nadzoru przyjmują że nie można tego wiązać z kwestią wpisu do rejestrów wyborców, kontrowersyjne jest, czy można uwzględniać kryterium wiekowe do prawa do głosu – mówi. Jak dodaje, praktycznie zdarza się że jest problem z wielokrotnym głosowaniem przez tę samą osobę, bo często głosowanie uzależnione tylko od deklaracji, że ktoś jest członkiem wspólnoty.
Czy radny może nie być członkiem wspólnoty samorządowej?
Jak mówiła dr Anna Feja-Paszkiewicz z Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego, kwestia zamieszkania budzi wątpliwości, również na przykładzie radnych. Jak podkreśliła, rady gmin wygaszają mandaty radnych, jeśli radny nie jest mieszkańcem jednostki, w której pracuje. Wynika z tego, że sądy administracyjne muszą ingerować w prywatne życie osób, czym rzadko się zajmują, ale w takich sytuacjach muszą sprawdzać, np. czy radny mieszka z żoną w budynku na terenie gminy, gdy sąsiedzi go nie widują. - A kiedy nie jest mieszkańcem, jego mandat podlega wygaszeniu – podkreśla.
Problemy takie mogą dotyczyć sytuacji, gdy ktoś czuje się związany z jednostką samorządu, gdzie od lat mieszka, ale wybudował np. dom w innej gminie, poza miastem, i się tam przeniósł. Wówczas może się zdarzyć, że opozycyjni radni donoszą i rada wygasza mandat. - To świadczy o tym, że miasto w granicach administracyjnych się już trochę nie mieści – podkreśla dr Anna Feja-Paszkiewicz.
Do czego potrzebna jest wiedza o liczbie mieszkańców w gminie?
Na gruncie związanym z zarządzaniem samorządem problem spowodowany nieznaną liczbą mieszkańców, może pojawić się przy tworzeniu dokumentów związanych z planowaniem przestrzennym czy strategiami samorządów. - Jak nie wiadomo, jaka jest rzeczywista liczba mieszkańców, ciężko jest projektować obwody dotyczące rejonizacji szkół, które są tworzone w oparciu o zameldowane, a obowiązek meldunkowy jest realizowany różnie – mówi Jakub Dorosz-Kruczyński.
Najpoważniejsze problemy dotyczą jednak gospodarki finansowej samorządów. Bardzo ważną częścią dochodów JST są dochody z podatków od mieszkańców. Kwestia tego, czy mieszkaniec ma obowiązek płacić podatki w miejscu zamieszkania. Ustawa o dochodach jst określa sposoby rozliczania udziałów w PIT, od liczby mieszkańców samorządu.
Ustawodawca w definiowaniu liczby mieszkańców samorządu odsyła do ogłoszenia prezesa GUS, gdzie określa się liczbę mieszkańców samorządów w odniesieniu do liczby zgonów, wymeldowań w poprzednim spisie powszechnym. Tymczasem spis powszechny przeprowadzany jest co 10 lat, a migracje są dynamiczne.
Wyścig po mieszkańca
Jakub Dorosz-Kruczyński zauważa, że polski system prawny nie przewiduje konsekwencji za niepłacenie podatku od osób fizycznych w miejscu zamieszkania, w związku z czym pojawia się problem zbyt niskich wpływów z PIT i zjawisko „wyścigu po mieszkańca”. Z nim wiążą się karty mieszkańca – jej posiadanie powoduje, że się płaci podatki w danej gminie i ma preferencyjne ceny za usługi komunalne. - Zjawiska to wymaga zbadania, czy te działania są ekonomicznie opłacalne – mówi.
Jak dodaje, wyścig za podatkiem prowadzi też do ingerencji w prawa jednostki, np. prawo dzieci do stypendium szkolnego, gdzie w warunkach napisane jest, że jest ono tyko dla dzieci, których obydwoje rodzice rozliczają się w urzędzie skarbowym danej gminy. Budzi to wątpliwości i pojawia się pytanie o dyskryminację.
Eksperci uważają, że należy poddać pod dyskusję, czy powinny być regulacje, wprowadzające większą formalizację liczby mieszkańców, czy należy wykorzystywać nowe technologie, żeby ustalić liczbę mieszkańców, bo to poprawi komfort życia. Miałoby też wpływ na jakość zarządzania miastem, planowanie czy na urealnienie opłat za wywóz śmieci.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
