Krzysztof Sobczak: W wydanej niedawno przez Wolters Kluwer Polska książce „Pozycja samorządu terytorialnego w państwie unitarnym” analizuje Pan problem unitarności państwa w kontekście pozycji samorządu terytorialnego. Polska jest państwem unitarnym?
Kazimierz Bandarzewski: Tak, Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, czyli unitarnym. Państwa dzielą się na unitarne, federalne i regionalne, przy czym te ostatnie niekiedy traktowane są jako forma pośrednia pomiędzy unitarnością, a federacją. Zasada ta ma znaczenie przy określaniu pozycji samorządu terytorialnego.
Sprawdź książkę: Pozycja samorządu terytorialnego w państwie unitarnym>>
Czy określenie państwa jako unitarne oznacza ograniczenie dla zakresu samorządności?
Przede wszystkim nie ma jednolitego modelu samorządu terytorialnego w państwach unitarnych. Są państwa unitarne jak np. Królestwo Danii, w ramach którego autonomia Grenlandii (i Wysp Owczych) przypomina pozycję prawie samodzielnego państwa. W typowym państwie unitarnym, o ile można taką grupę państw wyodrębnić, samorząd terytorialny nie może wykonywać zadań należących do władzy ustawodawczej, a przede wszystkim wydawać aktów prawnych o randzie równej ustawom parlamentu danego kraju. Niekiedy taki zakres uprawnień nazywany jest autonomią samorządu lub decentralizacją polityczną. Ponadto w państwie unitarnym samorządowi terytorialnemu nie przyznaje się samodzielnych zadań (zadań własnych) w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej, obronności i polityki pieniężnej. Takie też ograniczenia realizuje polski ustawodawca.
Twórcy obecnego modelu samorządu terytorialnego w Polsce określali go, chyba trochę na wyrost, mianem „samorządnej Rzeczpospolitej”. Podział władzy między rządem centralnym i samorządami określali blisko 30 lat temu jako „pół na pół”. To mogłaby być niezła proporcja, gdyby była trwała. Ale od tamtej pory ma miejsce sukcesywne odbieranie samorządom kompetencji.
To prawda, że ustawodawca w sposób mniej lub bardziej jawny odbiera zadania przyznane poprzednio samorządowi na rzecz administracji publicznej, a jeżeli nie odbiera, to tworząc nowe zadania, na przykład niedawno dotyczące dofinansowania zakupu nośników energii, kreuje je jako zadania zlecone samorządowi. Czyli zadania z zakresu administracji rządowej, co do których samodzielność w dostosowywaniu ich wykonywania przez samorząd może być niewielka lub żadna.
Czy te zadania zlecone można uznać za zbieżne z misją samorządu?
Zwykle nie, a do tego samorząd nie jest potrzebny do wykonywania zadań zleconych. Ale najczęściej jest to najtańszy sposób ich wykonywania, bo mimo obowiązku pokrycia 100 procent kosztów wykonywania takich zadań z budżetu państwa, niekiedy, albo nawet najczęściej, dotacje te nie pokrywają całości takich kosztów i samorząd ... dokłada do zadań rządowych z własnych budżetów.
Czytaj: Prof. Lipowicz: Reforma centralnej administracji uwolniłaby energię rządu>>
Ta zła praktyka miała być zniesiona przez ubiegłoroczną nowelizację ustawy. Czy tylko zredukowana?
Nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego trochę poprawiła pozycję samorządu, bo udział w PIT i CIT jest liczony od rzeczywistych dochodów podatnika, czyli od dochodu po uwzględnieniu np. ulg podatkowych podatnika, czego poprzednio nie było. To jest dość istotne urealnienie i za 2025 r. samorząd powinien tylko z tego powodu otrzymać około 25 mld zł więcej. Niedługo pewnie to zostanie zweryfikowane, ale mimo wszystko to jest lepszy mechanizm przekazywania środków podatkowych. Poza tym doprecyzowano, na pewno można było zrobić jeszcze bardziej dokładnie, zasady ustalania subwencji ogólnej dla samorządu poprzez wprowadzenie pojęcia "potrzeby finansowe jednostek samorządu". To wszystko jest dobrym krokiem, ale przede wszystkim powinno się wprost zakazać przekazywania "podarunków" samorządom tak, jak to było jeszcze kilka lat temu. Wprowadzało to bowiem nierówność finansowania jednostek samorządu i to opartą o .... preferencje polityczne. Było to tak destrukcyjne, że szkoda, że nie zostało mocno napiętnowane.
Może dlatego nie zostało mocno napiętnowane, bo wprawdzie najbardziej szkodliwe dla finansów samorządu zmiany zapadały w minionych dwóch kadencjach parlamentarnych, ale poprzednie rządy też podejmowały działania w tym kierunku. Przykładem są „schetynówki”, czyli dotacje na drogi lokalne.
Ma Pan rację, proces ten nie zaczął się w 2015 roku, ale od tamtej pory przybrał on niespotykane dotychczas rozmiary. Wcześniej, jeżeli już coś takiego miało miejsce, to przynajmniej było to uzasadniane i miało charakter wyjątkowy. Po 2015 roku odbieranie zadań samorządowi niekiedy wprost służyło... przysporzeniu dochodów państwu kosztem samorządów. Przykład: zmiana w ustawie do zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, gdzie pozbawiono rady gmin uprawnienia do ustalania wysokości opłat za wodę i przekazano to administracji rządowej - Polskim Wodom. Niekiedy wynikało to chyba z nieufności wobec samorządu, jak choćby gdy w 2018 r. pozbawiono rady gmin prawa do podziału gminy na obwody do głosowania i przekazano to zadanie komisarzom wyborczym. I w zasadzie nie wiadomo było, dlaczego takie zmiany miały miejsce. Nie wykazywano, że samorządy dotychczas źle te zadania wykonywały.
Czytaj: Prof. Izdebski: Najpierw derecentralizacja, potem więcej zadań dla samorządów>>
W przekazie politycznym dało się to słyszeć. Politycy mówili nawet wprost – wprawdzie zabieramy wam część dochodów, ale damy za to dotacje. Do czego prowadzi takie przekształcanie samorządów w klientów rządu?
To trudne pytanie. Dotacje, co do zasady, powinny być powiązane z zadaniami zleconymi samorządom do wykonywania. Jeżeli politycy wiedzą, o czym mówią, a tego nie byłbym do końca pewien, to dotacje i tak powinny przysługiwać na zadania zlecone. Zapewne jednak nie chodzi o dotacje, tylko o subwencje, a więc środki przekazywane na zadania własne samorządu, które samorząd nie może wykonać bazując tylko na skromnych rzeczywistych dochodach własnych. Subwencje nie są zasadniczo złym pomysłem, o ile będą oparte na jasnych, transparentnych i obiektywnych regułach, a przy tym zasadniczo nie podlegających zmianom na niekorzyść samorządów. W końcu z jakiś źródeł muszą wynikać środki na wykonywanie zadań samorządu.
Jednak w tym pytaniu jest coś na rzeczy. Jeżeli samorząd ma własne źródła dochodów, to może sam ustalać np. stawki podatków lub opłat i w ten sposób samodzielnie stymuluje obciążenia fiskalne mieszkańców lub przedsiębiorców – czyli jest władzą w tzw. „terenie”. Natomiast jeżeli większość środków finansowych samorządu przekazywanych jest z budżetu państwa na zadania własne w formie subwencji, to wówczas nie samorząd ale władza ustawodawcza wraz z centralną władzą wykonawczą (rządem i ministrem finansów) ustala wysokość tych subwencji. Wszystko byłoby poprawne, gdyby był obowiązek ustalania takich wysokości subwencji, aby pokryć w pełni koszty wykonywania danych własnych zadań publicznych samorządu. Jednak to w pełni jest problematyczne, bo art. 167 ust. 1 Konstytucji stanowi, że samorządowi zapewnia się udział w środkach publicznych odpowiednio do przypadających mu zadań. Zwrot „odpowiednio” inaczej adekwatnie nie oznacza, że musi to być pełny, czyli 100 proc. udział.
Tym samym samorząd nigdy nie ma pewności, czy na kolejny rok budżetowy otrzyma środki z budżetu państwa na zadanie własne, w wysokości pokrywającej pełne koszty jego wykonywania. Jeżeli zabraknie pieniędzy, to samorząd musi do tych zadań dołożyć z innych własnych dochodów. Ten mechanizm może prowadzić do konstatacji, że samorządy sprowadzane są do roli „klientów” rządu. Tak nie powinno być.
Czy samorządy mogą jakoś się bronić przed takimi ograniczeniami? Mogę realizować jakieś szersze ambicje, czy tylko działać w granicach prawa określanego przez ustawodawcę?
Możliwości są dość ograniczone. W swojej książce starałem się pokazać, jaka jest w polskim systemie prawnym sytuacja samorządu terytorialnego, jako w państwie unitarnym. Jaka jest pozycja samorządu w innych europejskich państwach unitarnych, a tym samym na ile Polska wyróżnia się w swojej regulacji, a na ile jest ona podobna. Istotną kwestię różnicującą pozycję polskiego samorządu wobec innych regulacji jest tzw. domniemanie zadań publicznych na rzecz samorządu. Polska regulacja, co podkreślam z dużym naciskiem, nie pozwala na to, aby samorząd sam dla siebie tworzył nowe zadania publiczne, a w innych państwach jest to możliwe. W praktyce nie jest to domniemanie aż tak niezbędne. Przykłady pokazują, że niekiedy jest ono wręcz szkodliwe – choćby tzw. uchwały anty-LGBT podejmowane właśnie w zakresie owego domniemania zadań. Dobrym rozwiązaniem, nieraz niestety niewykorzystywanym lub wadliwie interpretowanym jest możliwość wydawania aktów prawa wewnętrznego przez organy polskiego samorządu, które nie muszą mieć tak wyraźnej podstawy prawnej jak akty prawa miejscowego, wystarczy, że dane zadanie publiczne ustawodawca przekazuje samorządowi do wykonywania i organy samorządu mogą w różnorodny sposób wykonywać. Przykładem niech będą iluminacje świąteczne na ulicach polskich miast i nie tylko miast. Nie ma wyraźnej podstawy w ustawie do wydania zarządzenia przez prezydenta miasta czy nawet uchwały rady miasta co do organizacji takich oświetleń ulic, ale skoro oświetlenie ulic jest zadaniem własnym samorządu i np. promocja też jest zadaniem własnym, to wszystkie działania, które w tym zakresie się mieszczą, mogą być realizowane.
Cena promocyjna: 215.1 zł
|Cena regularna: 239 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 191.21 zł
