Kompleksowa reforma administracji centralnej opinia profesor Lipowicz

Krzysztof Sobczak: Gdy podczas niedawnej konferencji w Senacie wybrzmiał jednoznacznie postulat podjęcia prac nad reformą centralnej administracji rządowej, to należy to traktować jako nową inicjatywę, czy powrót do pewnego starego zobowiązania?

Prof. Irena Lipowicz: To jest powrót do historycznego zobowiązania, odświeżonego obchodzonym niedawnym 35-leciem reformy samorządu terytorialnego. To chyba wszystkim nam, zainteresowanym państwem, uświadomiło ile osiągnęliśmy w tym zakresie, jak ważne były to zmiany dla kraju. Ale pokazało to też kontrast pomiędzy tym niezwykle rozwiniętym w Polsce samorządem a zastojem, zwłaszcza w ostatnich 10 latach, jeśli chodzi o zmiany strukturalne i funkcjonalne administracji rządowej.

Przeczytaj również: Administracja rządowa czeka na modernizację i lepsze prawo>>

To zobowiązanie o przeprowadzeniu reformy administracyjnego centrum padło podczas wdrażania drugiego etapu reformy samorządowej, która weszła w życie z początkiem 1999 roku. Zmiany w samorządzie wprowadzono, a w strukturach rządowych nie...

Właśnie tak. Zapowiedział to premier Jerzy Buzek w swoim przemówieniu wprowadzającym drugi etap reformy samorządowej. To i tak było spóźnione. Źle się stało, że województw i powiatów jako jednostek samorządu terytorialnego nie utworzono od razu, w pierwszym etapie reformy w 1990 roku – o ileż dalej dziś bylibyśmy. Ośmiu lat rządowe centrum potrzebowało wtedy, by uwierzyć, że można np. gminie powierzyć odpowiedzialność za szkoły podstawowe. Ale gdy dokończono reformę samorządową, w tym historycznym wystąpieniu premiera padła zapowiedź, że teraz pora na administrację centralną.

Czytaj też w LEX: Chlipała Monika, Administracja rządowa w województwie - zagadnienia ustrojowe>

Zabrakło tamtemu rządowi determinacji, odwagi? Kolejnym rządom też? Bo to już prawie 30 lat minęło.

Myślę, że w niektórych z tych kolejnych rządów ta potrzeba była rozumiana, ale przeważała obawa przed ryzykiem związanym z wdrażaniem dużych reform. Bo doświadczenie reformatorskich rządów Tadeusza Mazowieckiego, Jerzego Buzka i Hanny Suchockiej było dość odstraszające politycznie. Przypomnijmy, że przygotowana w tamtym czasie reforma samorządu miała troje „rodzeństwa”: reformę emerytalną, ochrony zdrowia i systemu edukacji, które „zmarły w dzieciństwie”, bo kolejne ekipy polityczne, zwłaszcza jednak SLD i PiS, niszczyły je albo wyjmowały z nich różne elementy. Tylko reforma samorządowa przetrwała i jest, ale dopiero dzisiaj, powszechnie chwalona. To ukoronowaniem tych czterech reform miała być przecież reforma administracji centralnej, ale skoro większość z nich podlegała potem redukcjom lub zniweczeniu, to nie było motywacji do dokończenia tego procesu. Dobrze pamiętam debaty w gremiach politycznych lat 90-tych o ryzykach związanych z podejmowaniem trudnych reform. Pamiętam też retoryczne pytania stawiane nam posłom przez Tadeusza Mazowieckiego i Bronisława Geremka, co jest ważniejsze: perspektywiczny interes państwa, czy bieżący interes polityczny partii?

No cóż, nie raz widzieliśmy, że w takich sytuacjach jednak przeważa dążenie do wygrania najbliższych wyborów.

To prawda, ale wtedy prymat interesów partyjnych był dla nas, grupy pracującej nad dużymi reformami, trudny do przyjęcia. Dla nas najważniejsze było, czy na skutek tych zmian Polska pójdzie do przodu. Tęsknię za powrotem tego ducha. W każdym razie kolejne ekipy polityczne, które później rządziły, niektóre nawet, jak ostatnio wiele lat, nie zdecydowały się na dokończenie reformy administracyjnej. Ostatniego półtora roku nie osądzam jeszcze zbyt ostro, bo to krótki czas, dużo spraw było do załatwienia, było też oczekiwanie na innego prezydenta. Ale oczywiście jest pytanie, czy sprawa zostanie teraz podjęta.

Czytaj: Rząd przyjął przepisy, które mają usprawnić administrację rządową>>

No to jest teraz takie modne hasło „rekonstrukcja rządu”. Pani mówiła podczas wspomnianej konferencji o modernizacji rządu. Są jakieś związki między tymi pojęciami?

To, o czym teraz słyszymy to bieżące działanie polityczne, do czego każda koalicja rządowa ma prawo. Natomiast osoby stojące za ideą powrotu do obietnicy zreformowania centrum administracyjnego, chcą wywołać refleksję na temat, co się stało z tamtą reformą. Czy mamy szansę na jej dokończenie w administracji rządowej? Czy taka reforma jest konieczna? Chcemy – grupa naukowców, ale przy wsparciu senatorów z Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej i całego Senatu, jako izby refleksji – wywołać debatę na ten temat, a sprawą partii koalicji rządzącej będzie ewentualne podjęcie tej inicjatywy. W każdym razie jest szansa na kontynuowanie tej debaty, do czego zachęcamy autorów i czytelników serwisu Prawo.pl. Apeluję o przekazywanie senackiej komisji opinii na ten temat, czy propozycji konkretnych rozwiązań. A w obronie tych rządów, które nie podejmowały tematu, gdybym miała być ich adwokatem, zwrócę uwagę, że w każdym podręczniku politologii znajdziemy radę, że w warunkach ostrej polaryzacji politycznej społeczeństwa lepiej nie inicjować trudnych reform.

Właśnie mamy niezwykle ostrą polaryzację.

To prawda, ale liczę, że kiedyś uda się osiągnąć, zwłaszcza przy obecnych zagrożeniach, choćby minimalny konsensus w kluczowych dla państwa sprawach.

A gdyby politycy spytali Panią, co trzeba zrobić? Jaka to ma być reforma?

Bieżące rekonstrukcje rządów są potrzebne, ale prawda jest taka, że postać tego rządu, od czasu dość ograniczonej zmiany wprowadzającej ustawą z 1997 roku działy administracji, nigdy nie została przemyślana kompleksowo. Podczas naszej konferencji mocno wybrzmiało to, że w historii było wiele takich sytuacji, gdy nasi sąsiedzi modernizowali administracje swoich państw, my tego nie robiliśmy. Pora to zmienić.

Padło wręcz nawiązanie do sytuacji z XVIII wieku, gdy w Polsce był opór przed wprowadzaniem nowoczesnej i sprawnej administracji, a sąsiedzi to zrobili i potem dokonali rozbioru naszego państwa.

To mocne porównanie, ale uprawnione. To nie może się dokładnie powtórzyć, ale trzeba rozumieć, że sprawna administracja jest nieodzownym elementem siły państwa. Trzeba też widzieć, że inne państwa w Europie szybko modernizują swoje aparaty administracyjne. A my stoimy trochę w miejscu, co w sytuacji obecnego zagrożenia ze Wschodu, jest szczególnie groźne. Od 35 lat czekamy na reformę administracji centralnej, poważną i całościową, opartą na osiągnięciach współczesnej nauki. Bo gdy były próby jakichś cząstkowych zmian, to właśnie bez głębszych analiz i oceny skutków. Jako taki przykład można wspomnieć zmiany dokonane dokładnie rok przed pandemią, w 2019 r. w administracji sanitarnej. Nieprzemyślane, chaotyczne, tworzące jakieś hybrydowe struktury pomiędzy samorządem i administracją rządową, czy recentralizację zadań samorządu, a właściwie jego „kanibalizację” dla zawłaszczenia sukcesów samorządu.

Czytaj też w LEX: Stefanicki Robert, Good governance w administracji publicznej>

I do dziś nie wiemy, czy przejęcie przez rząd nadzoru nad tą instytucją przyniosło jakieś korzyści, czy jesteśmy bardziej bezpieczni zdrowotnie.

Wiem, że nie. Podobną próbą była, na szczęście niedoszła, ustawa o szpitalach, którą próbowano je odebrać powiatom. I takie było właśnie uzasadnienie, że rząd będzie nimi zarządzał lepiej. A wtedy Związek Powiatów wykazał, że szpitale podległe rządowi są w gorszej kondycji. Takie właśnie analizy muszą być podstawą wszelkich działań reformatorskich. A my mamy, jak wskazali w referatach podczas konferencji prezes Wolters Kluwer Polska Włodzimierz Albin i prof. Andrzej Wróbel, ograniczony zakres refleksji na ten temat – niezbyt rozwinięte piśmiennictwo o funkcjonowaniu administracji rządowej, marne wyszukiwania, także skromne orzecznictwo sądowe, które mogłyby dawać przemyślane impulsy dla takiej reformy. To wszystko wymaga zmiany.

W myśleniu o ewentualnej reformie bardziej chodziłoby o struktury i organizację, czy o zadania? Może też nowy podział obowiązków pomiędzy różnymi segmentami administracji publicznej?

Dla myślenia o tym dobre podstawy dają globalne i polskie osiągnięcia naukowe w tym zakresie, które wskazują m.in. na wielkie znaczenie elastycznego zarządzania. Trzeba też uwzględniać przemiany, jakie zachodzą w świecie. Przecież 35 lat temu, gdy ostatni raz wprowadzano jakieś zmiany, to była administracja, która nie znała komputera czy internetu, już nie mówiąc o sztucznej inteligencji. A gdzie dziś jesteśmy?
Trzeba dokonać gruntownej krytyki zadań, wyjść właśnie od zadań i zastanowić się, które z nich powinny być obecnie realizowane przez administrację rządową. Spokojnie można część tych zadań przekazać samorządom wojewódzkim i powiatowym. Gdy je tworzono, panował strach przed decentralizacją. Wyobrażano sobie, że samorządy będą nieudolne, nie potrafią wielu rzeczy. Ale po 35 latach doświadczeń, szczególnie pod udanej absorbcji funduszy unijnych widać, że te obawy były nieuzasadnione, że samorządy, np. wojewódzkie mogą robić o wiele więcej. Trzeba uwolnić energię rządu i skierować ją na te zadania, które tylko na poziomie centralnym można wykonywać. Priorytet to bezpieczeństwo i gospodarka. Jeśli rząd będzie zajmował się sprawami, które mogą załatwiać inne segmenty administracji, to zawsze będzie przeciążony, a tym samym nieefektywny.

Czytaj: Prof. Lipowicz: Samorząd wymaga wzmocnienia, ale najpierw trzeba uzdrowić administrację>>

Czytaj też w LEX: Zagrożenia w zakresie cyberprzestępczości - poradnik pracownika działu zamówień publicznych >

Nowość