Krzysztof Sobczak: W jakiej kondycji jest obecnie polski samorząd terytorialny?
Irena Lipowicz: Nasz samorząd terytorialny przetrwał przez lata najtrudniejsze próby. Po pierwsze, te związane z jego odtworzeniem, potem był okres dobrego, czasem burzliwego rozwoju, ale ostatnie osiem lat to niestety - diagnozowana przez wszystkich ekspertów zajmujących się samorządnością, RPO i takie instytucje jak Fundacja im. Batorego - postępująca recentralizacja. Czyli, zabieranie samorządom zadań i kompetencji oraz ograniczanie ich finasowania np. w zakresie ochrony zdrowia. Mimo tych strat, nasz samorząd terytorialny przetrwał i ma przed sobą, według mnie, świetne perspektywy.
O tym złym ostatnio czasie dla samorządu słyszymy przede wszystkim od ludzi w nim pracujących. Czy to tylko polski problem, jak z tym jest w Europie?
W Europie, w UE, są różne trendy. Obserwujemy bardzo ciekawe i innowacyjne reformy, dotyczące dużej modernizacji samorządu terytorialnego w Skandynawii. Ale widzimy też zdecydowane ograniczanie samorządu, na przykład na Węgrzech. W głównym europejskim nurcie, w państwach o stabilnej demokracji, jak Niemcy, Włochy, Francja, Hiszpania, nie ma jakichś wielkich „ruchów tektonicznych” w tym zakresie. To jest tak ustabilizowana, ważna część architektury i działania państwa, że nikomu nie przyszłoby do głowy, bez zasadniczych zmian politycznych, naruszania pozycji samorządu.
Sprawdź również książkę: Wybory powszechne organów jednostek samorządu terytorialnego oraz referendum lokalne ebook >>
A jak to, co obserwowaliśmy w ostatnich latach w Polsce, ma się do unijnego standardu, jakim jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego?
Rzeczywiście, Europejska Karta Samorządu Lokalnego, albo Terytorialnego według innych wcześniejszych tłumaczeń, jest takim miernikiem, do którego można się z zaufaniem odnosić. Jednak Karta od początku nie była w Polsce w pełni stosowana, nie realizowaliśmy niektórych jej elementów, dotyczących na przykład woli mieszkańców przy zmianach granic jednostek samorządu i stopnia ich samodzielności w uchwalaniu statutów, samodzielności finansowej. Mimo tych usterek wypełnialiśmy generalnie standardy europejskie. Trochę inaczej ta ocena wypadnie, jeśli weźmiemy pod uwagę mierniki, jakimi są zasady aksjologiczne samorządu, czyli zasada pomocniczości i zasada decentralizacji, które wynikają z polskiej konstytucji. To ich powinniśmy się trzymać w stanowieniu prawa. Poprzez recentralizację te zasady były w ostatnich latach naruszane. Jest jeszcze trzecia, najmniej znana i niedoceniana zasada wymieniona w preambule do Konstytucji z 1997 roku, czyli zasada solidarności.
Gdy przed laty rozmawiałem z jednym twórców obecnego modelu samorządu terytorialnego w Polsce to oceniał on, że władza w naszym państwie rozkłada się pół na pół pomiędzy centralny rząd i lokalne samorządy. Czy według Pani to jest wciąż aktualne?
Nie jestem pewna, czy od początku to było „pół na pół” i nie odważę się tej proporcji wyliczać. Na pewno było to więcej niż 25 procent. Natomiast, w ostatnich latach sytuacja proporcji pogorszyła się. Fraza „pół na pół” zaczęła dotyczyć na przykład w roku 2018 raczej proporcji uchylanych przez sądy administracyjnych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, co świadczy fatalnie o stanie takiego nadzoru (norma to ok. 20 proc.) Nie w tym sensie mówimy o pogorszeniu w proporcji władztwa, żebyśmy mieli jakiś abstrakcyjny miernik, tylko stawiając sobie konkretne pytanie: czy na przykład takie społeczności jak Dolny Śląsk i Wrocław, dobrze zorganizowane, dość zamożne, posiadające na swoim terenie liczne rzeki, kanały i inne wody, nie są w stanie tym dobrze administrować? Tymczasem, w ramach recentralizacji utworzono przedsiębiorstwo Wody Polskie, co oznaczało zarządzanie tą sferą z góry „z Warszawy”. I gdy przyszło do katastrofy ekologicznej na Odrze, to reakcja administracji publicznej…
Powiedzmy to jasno – administracji rządowej.
Tak, reakcja administracji rządowej była prawdopodobnie zbyt późna. Skoro teraz powołuje się tyle komisji śledczych, to chciałabym specjalnej komisji w tej sprawie, która wyjaśniłaby, dlaczego ta reakcja nie była odpowiednia do sytuacji, czy można było szybciej i lepiej zadziałać, a przede wszystkim, czy można było nie dopuścić do takiego skażenia rzeki.
Która z tych trzech wspomnianych zasad aksjologicznych została naruszona lub zaniedbana?
Najmocniej zasada pomocniczości, która mówi, że „złem społecznym i naruszeniem ustroju” jest odbieranie jakiejś społeczności tego, co może ona załatwić własnymi siłami na własną odpowiedzialność.
Co trzeba zrobić, aby te dobre perspektywy dla samorządu rzeczywiście były, żeby po latach chudych przyszły tłuste? Potrzebna jest duża reforma?
Nie trzeba robić jakichś wielkich reform, ale po 30 latach funkcjonowania naszego modelu samorządu terytorialnego powinniśmy spokojnie przyjrzeć się, czy zdolność naszych wspólnot, które już przecież dojrzały, wzmocniły się, wyposażyły się w nowe technologie, do zajmowania się własnymi sprawami wzrosła, czy zmalała. Prawie każdy mieszkaniec powie, że wzrosła, można to też naukowo udowodnić. Skoro więc ta zdolność jest większa, to nie tylko nie należy odbierać samorządom spraw, które do nich należą, ale poszerzać zakres władztwa. Według mnie, szkoda wynikająca z recentralizacji polega nie tylko na tym, że samorządowi ograniczono jego prawa. Trochę w cieniu tego pozostają szkody poniesione na skutek tych działań także przez administrację centralną. Bo jeżeli ktoś zajmuje się drobiazgami z jego punktu widzenia i sprawami, którymi nie musi się zajmować, to może nie mieć już energii na radzenie sobie ze sprawami o dużo większym znaczeniu.
To zjawisko znane w organizacjach gospodarczych, ale występujące w wielu instytucjach, gdy pochłonięty drobiazgami szef nie umie delegować zadań i zaniedbuje sprawy o strategicznym znaczeniu.
No właśnie, zarządzania państwem też to dotyczy. Władza centralna powinna delegować możliwie dużo zadań do samorządu, oczywiście zgodnie z ustawami, określając jednoznacznie obowiązki i prawa, a nie kumulować drobnych, lokalnych w swojej domenie. Myślę, że interesujące byłyby badania, ile straciła nasza administracja rządowa, biorąc na siebie dodatkowe obowiązki, których nie musiała przejmować. Mamy przecież ogromne zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa, wyzwania w rozwoju strategicznym, w konkurencji globalnej. W tych dziedzinach rządu centralnego nikt nam nie zastąpi. Samorządy metaforycznie mówią administracji rządowej – wykonujcie dobrze swoją robotę, a nam zostawcie to, co my zrobimy lepiej. Na przykład opracujcie wreszcie ustawę o obronie cywilnej, której od 2022 roku w ogóle nie ma, a my już dodamy do niej praktyczne rozwiązania.
Czyli administracji centralnej, która niepotrzebnie przejmuje różne zadania przynależne samorządom, nie starcza już sił środków na sprawy, którymi tylko ona może się zajmować?
Tak właśnie jest i to jest w obecnych, trudnych czasach niebezpieczna sytuacja. Jeśli np. w korporacji mamy szefa, który ma kłopoty z delegowaniem odpowiedzialności, to właściciele czy rada nadzorcza wcześniej czy później muszą to przerwać.
Jeśli, oczywiście zdążą przed upadkiem tak zarządzanej firmy.
Słusznie. Taki sposób zarządzania zwykle świadczy o tym, że dana osoba przekroczyła swój szczebel kompetencji i swoją niepewność kompensuje sobie wtrącaniem się w drobiazgi. Nie czuje się dobrze na poziomie decyzji strategicznych, więc realizuje się na poziomie wykonawczym, którym zajmować powinien się ktoś inny, tu społeczność lokalna lub ponadlokalna i jej organy.
Mocna recenzja działań kolejnych naszych rządów. Nie radzimy sobie z globalnymi problemami, to zajmiemy się ściekami wylewanymi do rzek.
Można to tak lapidarnie opisać. Jest wiele dowodów na to, że władze lokalne mogą to robić lepiej.
Co w takim razie robić – wzmacniać pozycję samorządu, czy osłabiać rządu?
To jest dobry moment na stawianie takiego pytania. Jestem trochę zaniepokojona tym, że skoro zgodnie z deklaracjami nowej koalicji rządzącej okres recentralizacji się skończył, to teraz może paść hasło: weźmy się do reformy samorządu terytorialnego.
Nie bierzmy się?
Bierzmy się do korekty, ale od innej strony. Chora jest przede wszystkim administracja rządowa. Od lat niereformowana, przestarzała. W tych chorych warunkach samorząd, nawet gdyby mu nie odbierano zadań i kompetencji, nie mógł pozostać zdrowy w chorym otoczeniu. Do tego w otoczeniu, które na niego wpływa władczo. Mamy teraz historyczny moment, kiedy możemy wziąć się do reformy administracji centralnej, której struktura resortów tkwi korzeniami w latach 50. XX wieku. Ludzie i technologie się zmieniły, a struktury są często niezrozumiale statyczne. Dlaczego na przykład mamy trzy organy zajmujące się uzależnieniami? Po co tyle organów pozaresortowych? Gdzie nasze organy planowania strategicznego? Jak można było dopuścić do uchylenia w 2022 roku ustawy o obronie cywilnej, nie wprowadzając nic w zamian, gdy tuż za granicą mamy wojnę? To podręcznikowy przykład niekompetentnej administracji.
Na pewno samorząd wymaga odzyskania tego, co mu zabrano, korekt dotyczących choćby walki z korupcją i nepotyzmem, stworzenia samorządowego korpusu urzędniczego, zatrudniania tylko według kompetencji. Przede wszystkim trzeba zająć się uzdrowieniem sytuacji w administracji rządowej, co pośrednio bardzo pomoże samorządowi.
Czy nadzór na samorządem wymaga zmian? W wydanej parę lat temu książce pisała Pani, że „samorząd dusi się pod ciężarem nadzoru”.
Rzeczywiście, wyraziłam taką opinię w książce „Samorząd terytorialny XXI wieku” i podtrzymuję ją.
To jeszcze zacytuję z tej książki, że „nadzór powinien wspierać samorząd i chronić samorząd, a nie ograniczać”.
Tę opinię też podtrzymuję. Nadzór ma funkcję dyscyplinującą i obowiązek punktowych interwencji tam, gdzie prawo zostało naruszone. To musi pozostać, choć należy przemyśleć uchylanie rozstrzygnięć w trybie nadzoru przez wojewodę. Organy nadzorcze nie mogą być wrogami samorządu. Nawet jeśli są różnice polityczne, to ma to być optyka państwowa, a nadzór - wspierający.
We wspomnianej publikacji odnosi się też Pani krytycznie do nadzoru sądowego nad samorządami.
Bo także kontrola ze strony sądów powinna być przyjazna i wspierająca. Co do zasady, zgodnie z konstytucją, zadaniem sądów jest obrona samorządowej wolności i samodzielności, a nie tylko występowanie w roli jeszcze jednego surowego kontrolera. Owszem, w ramach sądowej kontroli działalności samorządu terytorialnego trzeba tępić łamanie prawa, ale funkcja ochrony samodzielności jest co najmniej niedoceniana. To kwestia była często podnoszona podczas konferencji dotyczących funkcjonowania samorządu w Krakowie.
Obecnie jest Pani zaangażowana w tworzenie bardziej kompleksowej publikacji jaką jest „System prawa samorządu terytorialnego”.
To obszerna, gruntowna publikacja powstała w latach 2021-2023 przy udziale blisko 60 znakomitych autorów. Jestem im wdzięczna, że zgodzili się podjąć współpracę przy tym przedsięwzięciu. Publikacja może być pomocą zarówno w egzekwowaniu swoich praw przez samorządy, mieszkańców, ale i dla wojewodów w prawidłowym wykonywaniu nadzoru. Uwzględniona została w trzech tomach Systemu teoria samorządu, literatura przedmiotu, obszerne orzecznictwo, wszystko w najnowszym wydaniu, w aktualnym stanie prawnym i sprawdzonym stanie wiedzy.
Ponieważ zbliżają się wybory samorządowe i widzimy jak związane z tym kwestie proceduralne bardzo poruszają opinię publiczną. Zdecydowaliśmy się wspólnie z wydawnictwem Wolters Kluwer na wyodrębnienie dwóch ważnych e-booków, które można nabyć niezależnie od całego Systemu. Mamy w nich bardzo szczegółową, całą problematykę wyborczą i referendalną pogłębioną przez troje znakomitych autorów. W przypadku wyborów to prof. Krzysztof Skotnicki i prof. Joanna Kielin-Maziarz, w części dotyczącej referendum prof. Ewa Olejniczak-Szałowska. Jestem przekonana, że osoby zaangażowane w organizację wyborów, także kandydaci do władz samorządowych, działacze komitetów wyborczych, znajdą w tej publikacji wiele interesujących i ważnych dla siebie informacji.
Drugi e-book, przygotowany przez prof. Bogdana Dolnickiego i prof. Radosława Mędrzyckiego, dotyczy kwestii fundamentalnych dla pozycji ustrojowej, czyli zadań samorządu terytorialnego. Serdecznie polecam.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
