Krzysztof Sobczak: Wraca sprawa obietnicy sprzed prawie 30 lat, że po reformie samorządowej przyjdzie czas na reformę administracji rządowej. Tej deklaracji nie zrealizowano, ale jeśli przez ten czas państwo przyzwoicie funkcjonowało, to może ona nie była i nie jest potrzebna?
Hubert Izdebski: To nie jest tak, że tej obietnicy nie realizowano, bo pewne reformy były.
Co Pan ma na myśli?
Reforma centrum rządu, czy może centrum administracyjnego i gospodarczego rządu, odbyła się w latach 90. ubiegłego wieku. Powstała też, w 2009 roku, nowa ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Przeczytaj również: Administracja rządowa czeka na modernizację i lepsze prawo>>
To dlaczego wielu ekspertów twierdzi, że ta obietnica nie została zrealizowana?
Według mnie sporo w tym zakresie zostało zrobione. Szczególnie w odniesieniu do rządowej administracji centralnej, ale potem wiele z tych dobrych zmian zepsuto. Także w rządowej administracji terenowej pewien porządek został zaprowadzony.
Czy obecny stan tej części administracji publicznej można uznać za dobry?
Takiej oceny nie mogę wystawić, ponieważ wprowadzono pewne reformy, a potem je popsuto. Powstawały regulacje, poczynając od ustawy, która dziś nazywa się ustawą o Radzie Ministrów, a wcześniej była to ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów, ale też ustawa o działach administracji rządowej, czy przykładowo - ustawa o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych.
Ustawa o działach, która funkcjonuje od 1997 roku, miała wprowadzić w tym zakresie trwały model, ale wiele razy była zmieniana, by dostosować tę regulację do potrzeb tworzonego kolejnego rządu.
To prawda. Ale ta regulacja od początku była skażona, bo już pierwszy minister finansów, działający po jej uchwaleniu, doprowadził do tego, że trzy działy: budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych zostały na trwałe połączone i przypisane do tego urzędu. A przecież istotą tej ustawy, nawiązującej do zbliżonych regulacji m.in. we Francji, w Niemczech, gdzie to funkcjonuje, było to, że nie trzeba uchwalać kolejnych ustaw o tym co ma robić konkretny minister, gdy zmienia się rząd – i odpowiednio do potrzeb przydzielać w odpowiednich układach działy odpowiednim ministrom, w tym np. tak istotny instrument planowania publicznego jak budżet, znanemu z innych państw, osobnemu ministrowi czy nawet premierowi. A potem jeszcze pojawiały się nowe działy, jedne łączono z innymi. Czasem dobrze, a czasem źle, jak wtedy, gdy za ministra Gowina ustawowo złączono w jeden dwa działy: nauki i szkolnictwa wyższego, które stanowią jednak dość odległe sfery.
Czytaj też w LEX: Liwo Marian, Kontrola w administracji rządowej. Zagadnienia administracyjnoprawne>
Ustawa o Radzie Ministrów też została popsuta?
Tak, ale nie tyle sama ustawa, co jej stosowanie. A najbardziej dotyczyło to m.in. przepisów i ich stosowania nie z tej ustawy, lecz dotyczących wyższych stanowisk w służbie cywilnej.
To my mamy jeszcze służbę cywilną?
Mamy, ale tylko połowicznie, bo wyłączono z konstytucyjnych zasad funkcjonowania służby cywilnej wspomniane wyższe stanowiska. Mieliśmy to w rażącej postaci w latach 2006 – 2008, potem było trochę lepiej, a od 2016 roku jest to samo.
Czytaj: Prof. Lipowicz: Reforma centralnej administracji uwolniłaby energię rządu>>
Czyli wyłączone kierownicze stanowiska w ministerstwach i urzędach centralnych?
O nie, to sięga znacznie głębiej, bo np. obejmuje zastępców szefów urzędów skarbowych, które działają na szczeblu powiatowym. To jest duża rzesza urzędników, prawie 3800 na nieco ponad 120 000 członków korpusu służby cywilnej, która zajmuje stanowiska z powołania i taki urzędnik w każdej chwili może zostać odwołany. Wymogi kwalifikacyjne też zostały obniżone. To już ma niewiele wspólnego z konstytucyjnymi cechami służby cywilnej.
A co można powiedzieć o służbie cywilnej w administracji centralnej?
Największym problemem jest, pomijając już formalną tylko przynależność osób zatrudnionych na wyższych stanowiskach do służby cywilnej, takie nie do końca czyste rozdzielenie służby cywilnej od stanowisk politycznych. W pierwotnym założeniu minister, czyli polityk kierujący ministerstwem, miał mieć jednego politycznego zastępcę w randze sekretarza stanu, który może być jednocześnie parlamentarzystą, a już podsekretarze stanu, mogący też zastępować ministra, mieli być szczególnymi urzędnikami usytuowanymi pomiędzy polityką a administracją. Mogli być trochę politykami, ale powinni jednocześnie znać się na tym czym się zajmują, co nie jest konieczne w przypadku ministra czy sekretarza stanu.
W praktyce w ministerstwach bywa nawet paru sekretarzy stanu, a na stanowiska podsekretarzy też w większości powoływani są politycy.
Specjalnie parę lat temu zmieniono przepisy, by to było możliwe. Tymczasem w innych państwach, gdzie obowiązują podobne reguły, np. w Niemczech czy Wielkiej Brytanii, przestrzega się tej zasady, że politykiem jest tylko jeden zastępca ministra, a wszyscy pozostali - odpowiednio urzędniczy sekretarz stanu i stały sekretarz – oraz wszystkie stanowiska poniżej są już w służbie cywilnej. U nas to zdeformowano.
Do tego nadmiernie rozwinęła się praktyka, dopuszczalna konstytucyjnie, że są ministrowie, którzy nie kierują żadnymi działami administracji, tylko realizują zadania powierzone im przez premiera.
To skutek „potrzeb koalicyjnych”, żeby zaspokoić oczekiwania różnych partii.
Prawda, ale to rozwinęło się nadmiernie, nie tylko zresztą w obecnym rządzie. A jest też problem z Kancelarią Premiera. Ona zastąpiła wcześniejszy Urząd Rady Ministrów, którego szef był organem władzy, m.in. sprawującym nadzór nad administracją rządową w terenie, gdy Kancelaria jest tylko jednostką obsługującą prezesa Rady Ministrów i wicepremierów oraz tych wspomnianych ministrów bez teki i pełnomocników rządu. Nadzór nad administracją terenową jest obecnie osobnym działem w kompetencji ministra właściwego do spraw administracji publicznej. To dział tradycyjnie łączony w praktyce z działem spraw wewnętrznych i działem wyznań religijnych.
Czytaj: Rząd przyjął przepisy, które mają usprawnić administrację rządową>>
Czy zakres zadań Kancelarii Premiera jest „czysty”, obejmuje tylko obsługę?
W pierwotnych założeniach, w których kształtowaniu uczestniczyłem, miał to być organ niezbyt duży, ale potem się rozrósł. Elementem, którego nie można nazbyt krytykować, jest Rządowe Centrum Legislacji funkcjonujące przy Premierze, choć nie w strukturze Kancelarii, ale o wielu strukturach w niej działających już można dyskutować. Było też założenie, że szefem Kancelarii nie jest polityk i nie konstytucyjny minister. Na przykład we Francji odpowiednicy tej funkcji pełnią obowiązki przez wiele lat i obsługują kolejne rządy. Paradoksalnie, zajmujący obecnie to stanowisko Maciej Berek spełnia wszystkie kryteria bycia takim ponadczasowym i ponadpartyjnym szefem struktury obsługującej premierów.
Ale jest ministrem konstytucyjnym i obsługuje obecnego premiera, więc w naszych warunkach trudno sobie wyobrazić, że nowa opcja polityczna u władzy by go zaakceptowała.
Rzeczywiście, trudno w naszych realiach politycznych na to liczyć. Ale oddzielanie w administracji rządowej stanowisk politycznych od urzędniczych nadal jest ideą, do której należy dążyć.
Wspomniał Pan też o powołanym w 1997 roku Rządowym Centrum Studiów Strategicznych.
To był dobry pomysł i bardzo potrzebna rządowi instytucja, ale chyba błędem było powoływanie polityków do kierowania nią.
Ale nawet pod kierownictwem tych polityków ta instytucja zbierała niezłe oceny.
Innym politykom jakoś ona przeszkadzała i po kolejnych modyfikacjach, w 2006 roku została zlikwidowana. Potem, w latach 2018 – 2023 funkcjonowało w ramach Kancelarii Premiera Rządowe Centrum Analiz, które więcej wspólnego miało z marketingiem politycznym niż z planowaniem strategicznym. Jesteśmy jednym z nielicznych państw europejskich, gdzie rząd nie dysponuje jednostką zajmującą się planowaniem strategicznym.
Jeśli temat reformy rządowego centrum miałby wrócić, to co należałoby zrobić?
Należałoby zacząć od odchudzenia tego „centrum”, bo obecny rząd jest za duży.
To rzecz bezsporna jeśli chodzi o liczbę ministrów i wiceministrów, bo dawno tak licznej ekipy nie było. Ale czy rząd jest „za duży”, także w sensie zakresu zadań, którymi się zajmuje? Mógłby pozbyć się części na rzecz innych segmentów administracji publicznej?
Zacząć należałoby od derecentralizacji, czyli "oddania" samorządom zadań im odebranych po wielu decyzjach, szczególnie z lat 2015 – 2023, przejmujących przed rząd. Najbardziej spektakularnym tego przejawem było utworzenie Wód Polskich, które po przejęciu przez rząd wyraźnie nie radziły sobie z takimi klęskami, jak powodzie czy pomór ryb. Rząd powinien to oddać samorządom. Ale decentralizację można posunąć dalej. Zgodnie z zasadą pomocniczości, czyli niech samorządy odpowiadają za kolejne dziedziny, przy życzliwym wsparciu rządu. A rząd niech koncentruje się na tych zadaniach, w których nikt go nie może zastąpić. To jest na pewno bezpieczeństwo, tworzenie i obsługa ważnej dla państwa infrastruktury, potrzebne jest też pilnowanie na poziomie lokalnym interesu ogólnopaństwowego, jednak już w zdrowiu, oświacie, kulturze, ochronie środowiska i wielu innych dziedzinach, spokojnie większość zadań może należeć do samorządów. Ale można też myśleć o pewnej dekoncentracji w ramach administracji rządowej. Bo czy na pewno to minister powinien wydawać zgody na zakup nieruchomości przez cudzoziemców? Może to robić wojewoda, bo przecież te nieruchomości zawsze są na terenie odpowiedzialności któregoś z wojewodów.
Czytaj też w LEX: Przywora Bogusław, Zadania samorządu terytorialnego z perspektywy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.>
Czy zatem możliwe i potrzebne jest w tym zakresie jakieś nowe rozdanie?
Sądzę, że tak. Ale podstawową zasadą zarządzania publicznego, o której u nas często się zapomina, powinno być rozpoczęcie od określenia misji, funkcji i zadań. Potem należy myśleć, kto i jak instytucjonalnie ma to robić. U nas wiele rzeczy na siebie zachodzi, często nie bardzo wiadomo, dlaczego określone zadanie komuś przydzielono. Więc najpierw identyfikacja zadań i ich charakteru - lokalne, w tym ponadgminne, metropolitalne, regionalne, ogólnopaństwowe - analiza w oparciu o wynikającą z Konstytucji zasadę pomocniczości i z uwzględnieniem zasady sprawności działania, a dopiero później odpowiednie decyzje strukturalne i instytucjonalne. Na ogół, niestety, myśli się o przesunięciach strukturalnych, i to w znacznym stopniu ze względu na układy polityczne lub osobowe, a potem zastanawia się nad tym, co te struktury mogą robić.
Czytaj też w LEX: Fleszer Dorota, Tworzenie jednostek pomocniczych gminy jako forma realizacji zasady pomocniczości>
Cena promocyjna: 62.1 zł
|Cena regularna: 69 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 48.3 zł
