Mieszkańcy jednego z gmin na Śląsku chcieli zakazać lokalizacji farm wiatrowych na terenie gminy. Wojewoda i sąd administracyjny nie dopuściły do organizacji referendum lokalnego w tej sprawie. Zdaniem sądu, referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, a zapisy planu miejscowego mogą być kwestionowane w innym trybie.
Rada Gminy Olszanka (woj. opolskie) podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie lokalizacji na terenie gminy elektrowni wiatrowych. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność. Jego zdaniem, zarówno sama idea przeprowadzenia referendum w takiej sprawie, jak też treść pytań referendalnych pozostają sprzeczne z obowiązującym prawem.
Wojewoda podkreślił, że uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego powinna dotyczyć wyłącznie spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Nie może też prowadzić do rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, a także musi przebiegać zgodnie z ustanowionymi procedurami. Lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje natomiast wyłącznie na podstawie planu miejscowego, uchwalanego przez radę gminy. Referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego ani jego zmiany. Mieszkańcy mają możliwość wpływania zarówno na treść planu ogólnego gminy, studium, jak również planów zagospodarowania przestrzennego w inny sposób tj. przez wyrażanie opinii w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami lub wnoszenie uwag.
Gmina wniosła skargę na to rozstrzygnięcie. Jej zdaniem, członkowie wspólnoty samorządowej mogą i powinni podejmować decyzje w drodze referendum w sprawach ich dotyczących. Planowana lokalizacja farm wiatrowych - o istotnych skutkach przestrzennych, środowiskowych i zdrowotnych - bez wątpienia stanowi sprawę tej rangi. Dodała, że referendum nie zastępuje procedury uchwalania planu, a jego wynik mógłby być jedynie wskazówką w przyszłości. Końcowo wskazała, że unieważnienie uchwały ogranicza podstawowe prawo mieszkańców do udziału w życiu publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyznał rację wojewodzie i skargę i oddalił.
Sąd zgodził się z gminą, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Również z tym, że planowanie przestrzenne, jako zadanie własne służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zauważył jednak, że władztwo w zakresie uchwalania planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca oddał radzie gminy. I dodatkowo, to tzw. władztwo planistyczne ograniczył przez przepisy innych ustaw np. prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, ale też same przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd zwrócił uwagę, że tak uregulowana procedura sporządzania miejscowego planu jest rozbudowana i sformalizowana, a istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Co ważne, plan miejscowy jest sporządzany przez organ wykonawczy gminy tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, ale z udziałem innych organów JST oraz administracji rządowej. Wydają one uzgodnienia i wyrażają swoje stanowiska. Społeczność lokalna bierze natomiast udział w uchwalaniu planów przez składane wnioski i uwagi do planu. Organ gminy jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z kolei, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego (art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych).
Zdaniem sądu, z powyższych argumentów jasno wynika, że niedopuszczalne będzie referendum nie tylko w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowej, ale także każdej innej sprawie odnoszącej się do zapisów planu miejscowego. Referendum w takich sprawach w skrajnych przypadkach mogłoby bowiem prowadzić do wykluczenia przez społeczność lokalną lokalizowania na terenie gminy inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. I to również w sytuacji, gdy zgodę na taką lokalizację wyraziły inne podmioty. Oznaczałoby to ponadto, że uzgodnienia i opinie wyrażone w toku procedury planistycznej nie miałyby tak naprawdę żadnego znaczenia, skoro społeczność mogłaby je łatwo unieważniać.
Z kolei, sposób postawienia pytania referendalnego, na co już zwrócił uwagę wojewoda w odpowiedzi na skargę, oznaczał, że referendum miałoby rozstrzygający charakter, a nie jak twierdziła gmina – wyłącznie opiniujący. Gdyby bowiem zakończyło się wynikiem pozytywnym dla organizatorów (tj. zakazem lokalizacji elektrowni wiatrowych), gmina byłaby zobowiązana uchwalić plan miejscowy, w którym elektrownie wiatrowe nie mogłyby być lokalizowane. I to niezależnie od stanowiska innych organów i podmiotów niż organy gminy, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych.
Odnosząc się do zarzutów o konstytucyjnym prawie społeczności lokalnych do decydowania o sprawach mieszkańców, sąd podkreślił, że zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym. Referendum nie może unieważniać kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t.
Odwołując się do orzecznictwa TK, sąd zauważył, że mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. Planowanie przestrzenne do takich nie należy. Odmawiając przeprowadzenia referendum w sprawie planu miejscowego, nie dochodzi zatem do naruszenia chronionych przez Konstytucję praw wspólnoty gminnej.
Wyrok nie jest prawomocny.
Wyrok WSA w Opolu z 30.10.2025 r. I SA/Op 440/25
