Wprowadzenie przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności umożliwi opiekę nad nią innego członka rodziny niż spokrewnionego w I stopniu, innych niż zobowiązanych do obowiązku alimentacyjnego. A zatem - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął interpretację, która jest zgodna z zasadą sprawiedliwości i nie narusza regulacji systemowych.
W ocenie 7 sędziów NSA, sytuacja rodziny uzasadnia uwzględnienie pomocy ze strony państwa. Zasady dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru dyskryminacyjnego i nie narusza zasady równości.
WZORY DOKUMENTÓW:
- SR-5 / CP-5 PL/UKR Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego >
- Decyzja o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego >
- Decyzja o uchyleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego >
Odwołanie do TK
NSA wziął pod uwagę zmiany legislacyjne w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W pierwotnym brzmieniu sporny przepis od 2005 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyłączenie to nie było niczym ograniczone ani związane ze stanem zdrowia współmałżonka. W wyrokach wówczas wydawanych NSA odstępował od literalnego brzmienia przepisu w przypadkach, gdy stan zdrowia współmałżonka był zły, a współmałżonek legitymował się zaświadczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A o świadczenie domagała się inna osoba zobowiązana do alimentacji niż współmałżonek.
Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w maju 2010 r. (P38/09). Ale 1 czerwca 2010 r. przedstawił uwagi o niezbędności podjęcia ustawy zmierzających do zapewnienia spójności systemu prawnego. Czy nie wprowadzić do ustawy, że pozostawanie w związku małżeńskim uniemożliwia innym osobom z rodziny uzyskanie takiego świadczenia? W październiku 2011 r. stan prawny zmienił się w art. 17 ust. 1 a) - rozszerzył uprawnienie do osób spokrewnionych w I stopniu, bez wymaganego orzeczenia o niepełnosprawności. Następnie w 2013 r. wprowadzono konieczność takiego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonka. To stanowisko było zbieżne z orzeczeniem TK.
- Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni. Do jej przekroczenia potrzebne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odnoszące się do wartości konstytucyjnych - powiedział sędzia przewodniczący Jerzy Siegień.
Czytaj w LEX: Uzyskiwanie przez opiekuna emerytury a prawo do świadczenia pielęgnacyjnego >>>
Czytaj w LEX: Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - komentarz praktyczny >>>
Obiektywne przyczyny
W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, należało dopuścić przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom innym niż rodzice, opiekunowie faktyczni dziecka, spokrewnione rodziny zastępcze nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
NSA nie podzielił tego poglądu uchwalając, że warunkiem przyznania świadczenia osobom wskazanym w art. 17 ust.1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych innym niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki osoby spokrewnione w I stopniu z osobą wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto - zgodnie z uchwałą - warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą pozostającą w związku małżeńskim innej niż współmałżonek jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Wnuczka opiekuję się babcią
RPO interweniował na przykład w sytuacji, gdy wójt gminy odmówił wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią.
Wójt argumentował decyzję następująco:
Babcia jest wdową, posiada siedmioro dzieci. W ocenie organu obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej obciąża w pierwszej kolejności jej dzieci, a w konsekwencji nie ciąży w chwili obecnej na wnioskodawczyni.
Wnioskodawczyni zakończyła zatrudnienie w 2009 r., czyli 12 lat temu. Skarżąca nie przedłożyła jakichkolwiek informacji, z których wynikałoby, że którekolwiek z dzieci jej babci legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym ich niepełnosprawność lub że nie mogą one z przyczyn od nich niezależnych opieki takiej sprawować. Okoliczności te powinny zostać wskazane i wykazane przez skarżącą, czego jednak skarżąca nie uczyniła. WSA w Gdańsku we wrześniu br. oddalił skargę.
Po podjęciu tej uchwały z 14 listopada br. - ten wyrok nadal jest zasadny. Wnuczka musiałaby wykazać bowiem, że każde z siedmiorga dzieci legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wtedy otrzymałaby świadczenie pielęgnacyjne.
Czytaj również:
Bratowa to nie krewna - świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje>>
Emerytura czy świadczenie pielęgnacyjne. Zdarza się, że ani jedno, ani drugie>>
Rozbieżne stanowiska NSA
Naczelny Sąd Administracyjny prezentował do tej pory zasadniczo rozbieżne stanowiska w odniesieniu do wykładni przepisów określających zasady przyznawania prawa do świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a rozbieżności te są trwałe, rzeczywiste i wydają się pogłębiać.
Według pierwszego stanowiska NSA przyjmuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Uzasadniając te stanowisko NSA uznał, że wykładnia językowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Formalistyczna wykładnia tych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Według drugiego stanowiska NSA przyjmuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego tych osób powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium „przesunięcia” uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
NSA zwraca uwagę, że limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu.
Zdaniem NSA wykładnia, prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jest niewłaściwa.
Czytaj w LEX: Wybrane instrumenty wsparcia dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów w świetle najnowszych zmian >>>
Stanowisko RPO
Rzecznik uważa, że powyższe rozbieżności powinny zostać rozstrzygnięte przez sąd, ponieważ przemawia za tym potrzeba ochrony praw i wolności obywatelskich. A wydanie uchwały rozstrzygającej powyższe zagadnienie prawne przez powiększony skład NSA usunie stan rozbieżności w wykładni przepisów. Pozwoli także ujednolicić orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz organów administracji w tym zakresie.
Występujący w imieniu rzecznika Lesław Nawacki zwrócił uwagę na kontekst rodzinny, gdy osoby najbliższe osoby nie są w stanie udzilić pomocy osobom chorym. Według Nawackiego istniejące rozbieżności należałoby rozstrzygnąć opowiadając się za dopuszczalnością przyznania prawa do świadczenia osobom innym niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca spokrewnioną rodziną zastępczą, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Konsekwencją tego byłoby uznanie, że legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi wyłącznej przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom (wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.r.).
Nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP i prawem do zabezpieczenia społecznego wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP jest sytuacja, w której zobowiązany do alimentacji opiekun osoby z niepełnosprawnością, pomimo faktycznego sprawowania opieki nad bliskim członkiem rodziny pozostaje poza zasięgiem wsparcia państwa.
Wynikająca z art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli. Jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości.
W opinii Rzecznika, skoro krewny zobowiązany do alimentacji opiekuje się członkiem najbliższej rodziny i z własnej woli wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych względem niepełnosprawnego krewnego, to taka sytuacja zasługuje na wsparcie ze strony państwa w postaci uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przepisy określające zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. A celem tym jest przecież przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.
Zdaniem RPO za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię tych przepisów, która powoduje ograniczenie dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka rodziny, w sytuacji, gdy prawidłowo sprawują one faktyczną, codzienną opiekę.
We wniosku RPO podkreśla, że celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją.
Prokurator Prokuratury Krajowej Violetta Skorupska podzieliła pogląd rzecznika, iż osobom z dalszej rodziny także należałoby przyznać takie świadczenie pielęgnacyjne, jeśli istotnie zrezygnowały z pracy zawodowej.
Sprawdź również książkę: Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Nr 8/2022 >>
Problemy znane od lat
- Problemy z przyznawaniem świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom innym niż osoby z pierwszego kręgu obowiązanych alimentacyjnie szczególnie widać, gdy ubiegają się o nie wnuki z tytułu opieki nad dziadkami. Są sytuacje, kiedy wnuczka mogłaby opiekować się babcią i z tego tytułu pobierać świadczenie pielęgnacyjne, ale żeby to było możliwe, to wszystkie dzieci tej babki musiałyby posiadać orzeczenie znacznym stopniu niepełnosprawności. W praktyce często występują inne obiektywne przeszkody w sprawowaniu tej opieki przez dzieci, np. zamieszkiwanie za granicą – mówi Magdalena Januszewska, radca prawny, specjalizująca się w prawie pracy, ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego.
Zdaniem dr Antoniego Kolka, prezesa spółki Instytut Emerytalny, realnym problemem społecznym, z którym nie może poradzić sobie nasze państwo jest opieka nad osobami zależnymi. - Wobec bardzo ograniczonego wsparcia instytucjonalnego wybrano wsparcie indywidualne świadczone przez członków rodziny. Jednak ustawodawca zdecydował się zawęzić grupę osób z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak regulacji wychodzących naprzeciw potrzebom społecznym wskazuje, że polityka społeczna jest łatwa do zrealizowania gdy trzeba kupić głosy wyborcze, jednak gdy przychodzi do zmierzenia się z realnymi problemami społecznymi brakuje racjonalnego działania i dobrych decyzji politycznych - podkreśla dr Kolek.
Sygnatura akt I OPS 2/22, uchwała siedmiorga sędziów NSA z 14 listopada 2022 r.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
