O tym, jak bardzo brak ogólnej definicji konfliktu interesów w polskim prawie może się zemścić na funkcjonowaniu i postrzeganiu administracji publicznej, i finalnie - jak może uderzyć w wizerunek rządu, pokazuje choćby niedawna afera z przyznawaniem środków z KPO dla branży HoReCa (czyli przedsiębiorców prowadzących hotele, restauracje i firmy cateringowe), gdzie w tle pojawiły się zarzuty o konflikt interesów. To, czy faktycznie miał on miejsce w konkretnych sprawach wyjaśnią zapewne postępowania kontrole. Ustalenie tego może jednak nie być takie proste z prostego powodu - brak jednej, spójnej definicji konfliktu interesów, która funkcjonowałaby w polskim prawie.
Czytaj również: Glosa do własnego wyroku na bakier z etyką - i naukowca, i sędziego >>
Co ustawa, to inna definicja i inne standardy
Czym jest konflikt interesów? Już w 2014 r. zespół Fundacji im. Stefana Batorego przeprowadził społeczny monitoring konfliktu interesów, w którym – dla celów raportu – założył, że konflikt interesów to rzeczywiście występująca lub mogąca się pojawić sprzeczność między obowiązkami służbowymi a prywatnymi lub innymi interesami urzędnika, w której to sytuacji dążenie do realizacji interesu prywatnego może godzić w dobro publiczne lub negatywnie wpływać na wykonywanie obowiązków służbowych.
Choć definicja ta wydaje się oczywista, do dziś kolejne rządy nie podjęły się trudu zdefiniowania pojęcia konfliktu interesów - czy to w odrębnej ustawie tylko tej kwestii poświęconej, czy też opracowania i wprowadzenia do którejś z ważnych dla administracji publicznej ustaw. Tak jak to zresztą od lat postulują eksperci.
A co mamy? Przede wszystkim mamy Konstytucję RP z zapisanymi w niej zasadami: art. 7, z którego wynika działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa i art. 32 ust. 1, który mówi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Mamy też zarządzenie nr 70 prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 roku w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (poprzedzone zarządzeniem nr 114 prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej - M. P. Nr 46, poz. 683). Mówi ono o wynikających z przepisów prawa zasadach służby cywilnej, którymi - przy wykonywaniu zadań - ma obowiązek kierować się członek korpusu służby cywilnej. To m.in. zasada legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zasada bezinteresowności czy profesjonalizmu.
Mamy też ustawy. Nie sposób jest wymienić ich wszystkich. Przykładem może być m.in. kodeks postępowania administracyjnego (art. 24) czy ustawa Prawo zamówień publicznych (art. 56).
A to nie wszystko. Są bowiem także jeszcze ustawy, w których ustawodawca nie mówi, co prawda, wprost o konflikcie interesów, ale stosuje mechanizmy zbliżone do niego lub ograniczające ryzyko wystąpienia konfliktu interesów czy korupcji. Wystarczy wspomnieć o ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (m.in. ograniczeniu w posiadaniu udziałów i akcji, zasiadaniu w zarządach i radach nadzorczych, prowadzeniu działalności gospodarczej – dla niektórych stanowisk w służbie cywilnej) czy przepisach dotyczących samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, czy wreszcie ustawie o służbie cywilnej i przewidzianym w niej obowiązku bezstronności (art. 76).
A jak wygląda praktyka?
Cena promocyjna: 119.7 zł
|Cena regularna: 399 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 119.7 zł
Etyka, szkolenia i procedury
- Zasady służby cywilnej i zasady etyki korpusu, w tym tematyka unikania konfliktu interesów, to kluczowe zagadnienia związane z profesjonalnym i rzetelnym wykonywaniem obowiązków przez członkinie i członków korpusu służby cywilnej. Dlatego nawiązania do nich znajdują się w tak kluczowych dla służby cywilnej aktach prawnych jak Konstytucja, ustawa o służbie cywilnej czy zarządzenie Nr 70 prezesa Rady Ministrów. Aby wesprzeć członkinie i członków korpusu w prawidłowym rozumieniu i stosowaniu tych zasad, każdego roku szefowa służby cywilnej, ale przede wszystkim dyrektorzy generalni i kierownicy urzędów, zapewniają im różne formy wsparcia – m.in. obowiązkowe szkolenia i inne narzędzia edukacyjne (e-learning, webinary), narzędzia i działania promujące zasady, pomoc doradców ds. etyki i ich współpraca w ramach Zespołu doradców ds. etyki, zalecenia, monitoring, a w przypadkach, gdy jest to niezbędne - odpowiednie działania dyscyplinujące – przekazał nam Mateusz Pawelec, naczelnik Wydziału Komunikacji i Organizacji Departamentu Służby Cywilnej w KPRM. Jak podkreślił, dodatkowo obowiązki członków korpusu, w tym te związane z unikaniem konfliktu interesów, wynikają z innych przepisów prawa: ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, konieczność uzyskania zgody na dodatkowe zarobkowanie lub zatrudnienie, ustawa i regulaminy wewnętrzne dot. prawa zamówień publicznych, w tym zasady wyłączenia z postępowań o udzielenie zamówień publicznych, podobnie jak reguły wyłączenia określone w k.p.a., obowiązek składania oświadczeń majątkowych.
Powołując się na sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby, wskazał m.in., że stale rośnie liczba urzędów, które zapewniają możliwość zdobycia lub poszerzenia wiedzy na temat etyki oraz zapobiegania konfliktowi interesów – od 347 urzędów w 2017 r. po 837 w 2024 r. Szkolenie z zakresu etyki jest obowiązkowym elementem służby przygotowawczej w 1166 urzędach, w których zatrudnieni są członkowie korpusu (67 proc.). W 837 urzędach zapewniono szkolenia z zakresu etyki oraz zapobiegania konfliktowi interesów. To o 8 p.p. więcej w porównaniu z rokiem 2023 – odbyło się w sumie 3423 szkoleń w przedmiotowym zakresie, w porównaniu z 2761 szkoleniami w roku 2023. 368 szkoleń było skierowanych do osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej. W szkoleniach takich uczestniczyło w sumie 85 447 członków korpusu służby cywilnej.
Coraz więcej członków korpusu może liczyć na wsparcie pracodawcy w sytuacjach etycznie wątpliwych lub trudnych – np. w 2024 r. doradca ds. etyki był powołany w 495 urzędach, w których zatrudnieni są członkowie korpusu (w 2017 r. takich urzędów było 68). Rośnie też aktywność dyrektorów generalnych oraz kierowników urzędów w promowaniu kultury opartej na wartościach w zarządzanych przez nich instytucjach - ze 117 w 2023 r. do 592 na koniec ubiegłego roku.
- W Serwisie Służby Cywilnej publikujemy zbiór dobrych praktyk, który może pomóc przygotować lub zaktualizować regulacje w tym zakresie na poziomie konkretnego urzędu – czytamy w odpowiedzi. Z informacji wynika np., że z 230 w 2023 r. do 318 na koniec 2024 r. wzrosła liczba urzędów, które deklarują funkcjonowanie procedury ukierunkowanej na przeciwdziałanie konfliktowi interesów, ze 165 w 2023 r. do 303 na koniec 2024 r. wzrosła liczba urzędów, które deklarują funkcjonowanie innej procedury ukierunkowanej na budowę i wzmacnianie kultury uczciwości w służbie cywilnej.
- Niezależnie od wewnętrznych regulacji czy procedur wdrażanych na szczeblu poszczególnych urzędów przez dyrektorów generalnych i kierowników urzędów, wszystkich członków korpusu służby cywilnej obowiązują ogólne przepisy odnoszące się do kwestii konfliktu interesów – podkreślił Mateusz Pawelec. I wskazał na art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o służbie cywilnej.
Sprawdź również książkę: Kodeks pracy. Komentarz. Tom I i II >>
Zdefiniowanie konfliktu to nie taka prosta sprawa?
- Z konfliktem interesów to nie jest taka prosta sprawa – mówi prof. Hubert Izdebski, prawnik, ekspert w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej z Uniwersytetu SWPS. I wskazuje, że przede wszystkim nie jest łatwo go zdefiniować. – Po pierwsze, konflikt interesów może mieć szersze i węższe znaczenie. A może być jeszcze konflikt zobowiązań, gdy ktoś na siebie weźmie za dużo obowiązków albo za dużo obowiązków nałożą na niego przełożeni. I nie chodzi tu koniecznie o pracę u konkurencji, ale o należyte wykonywanie swoich obowiązków w pierwszym, podstawowym miejscu pracy – podkreśla prof. Izdebski. Po drugie – jak twierdzi – za konflikt interesów często uważa się prewencyjnie potencjalny konflikt interesów - gdy zakładamy, że osoba może zachować się nie według tego, czego się od niej wymaga, tylko zgodnie z interesem innego podmiotu. Może się jednak zdarzyć, że formuła prewencyjna nie obejmie tego, co wystąpi jako faktyczny konflikt interesów – zauważa prof. Hubert Izdebski. Dopytywany o to, czy w kategoriach konfliktu interesów można mówić np. o głośnej obecnie sprawie korzystania ze środków z KPO przez małżonków polityków z obecnej koalicji rządzącej, prof. Izdebski mówi: - Na to można patrzeć w kategoriach stricte moralno-politycznych, a zatem tego, czy wypada, aby małżonek polityka, prowadzący działalność gospodarczą i pozostający do tego w rozdzielności majątkowej, sięgał po dotacje z KPO, ale z prawem może to nie mieć nic wspólnego.
Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego konflikt interesów zaczyna się bowiem od etyki. – Georg Jellinek twierdził, że prawo to minimum etyki. Oczywiście jest to uproszczenie, bowiem prawo jest zjawiskiem bardziej złożonym, lecz w omawianym zakresie trzeba wyjść od etyki i tego, że robić pewnych rzeczy w ogóle nie wypada, a do tego ludziom z pewnym statusem, w tym politykom, wypada jeszcze mniej. I co wobec tego może zrobić biedny ustawodawca, skoro konflikt interesów nie daje się uregulować w sposób ustawowy w kategoriach ogólnych, jednolitych, bez uwzględnienia złożoności przedmiotowej i podmiotowej? Usiłuje opisowo ustalić, gdy doszedł do wniosku, że jakoś trzeba to uregulować - a trzeba przede wszystkim w odniesieniu do różnych wydań służby publicznej, wprowadzając do tego, co odnosi się w szczególności do służby cywilnej (gdzie należy to do prezesa Rady Ministrów), obowiązek ustalenia kodeksu etyki. Tyle tylko, że zasady etyki służby publicznej stanowią istotne podstawy orzekania, tam gdzie ona jest, o odpowiedzialności dyscyplinarnej - i tak formułowane zasady etyki, w tym dotyczące konfliktu interesów, są wówczas doprecyzowywane w orzecznictwie dyscyplinarnym. Pytanie zatem, na ile można ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie zasad etyki, które nie zostały spisane w formie ustawy, lecz takiego czy innego kodeksu etycznego. Na ogół się twierdzi, że bez wyraźnego umocowania ustawowego nie można – zaznacza prof. Izdebski. I dodaje: - Konflikt interesów ma różne znaczenia i różnie jest rozumiany. Nie da się napisać jednej ustawy o konflikcie interesów nawet w służbie publicznej. Dlatego ustawodawca, gdy podejmuje się unormowania tej materii, zajmuje się wprost tylko najistotniejszymi dla siebie aspektami i w konsekwencji nakazami i zakazami, np. nakazem karencji, czyli trwającym określony czas zakazem zatrudnienia w podmiocie, wobec którego podejmowało się decyzje (karencja dla tzw. obrotowych drzwi).
Czytaj również: Obrotowe drzwi od lat coraz szybciej kręcą się w urzędach >>
Dobre zdefiniowanie konfliktu interesów jest możliwe
Za opracowaniem prawnej definicji konfliktu interesów i wpisaniem jej do którejś z istotnych ustaw, jak np. do ustawy o służbie cywilnej, opowiada się dr hab. Grzegorz Makowski, prof. SGH. – Już raport przygotowany ponad dziesięć lat temu dla Fundacji Batorego „Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej – prawo, praktyka, postawy urzędników”, którego byłem współautorem pokazywał, że jest potrzeba sformułowania prawnej definicji konfliktu interesów. Od tamtego czasu wiele nie zrobiono na tym polu. A tymczasem w polskiej kulturze organizacyjnej, a zwłaszcza w sektorze publicznym, pojęcie konfliktu interesów wciąż nie jest wystarczająco zrozumiałe. Jakkolwiek nie jestem zwolennikiem nadmiernych regulacji, ale w tym przypadku uważam, że stworzenie prawnej definicji konfliktu interesów, w akcie prawnym o wysokiej randze miałoby walor edukacyjny. Byłby to też istotny punkt odniesienia dla innych ustaw czy wewnętrznych regulacji w całej administracji publicznej, pomagający w interpretowaniu innych przepisów dotyczących konfliktu interesów. Bez tej prawnej definicji, w różnych częściach administracji publicznej różnie coś się reguluje, praktykuje albo nie robi się nic – mówi prof. Grzegorz Makowski. Jakkolwiek prawne definicje konfliktu interesów niekoniecznie funkcjonują w większości państw, ponieważ jest to dość płynne pojęcie, to – jak twierdzi prof. Makowski – w naszych warunkach, w uwarunkowaniach społeczno-kulturowych taka definicja by pomogła. – A, że dobre zdefiniowanie konfliktu interesów jest możliwe, najlepiej pokazują regulacje na poziomie Komisji Europejskiej, która zrobiła to naprawdę dobrze. W zasadzie można byłoby przenieść te przepisy niemal żywcem na nasz grunt – podkreśla prof. Makowski.
Takim dobrym wzorcem może być Kodeks postępowania ekspertów UE. Jest on krótki i czytelny – podzielony na cztery punkty: 1. wykonywanie pracy, 2. bezstronność, 3. poufność i 4. ochrona danych, a każdy z tych punktów ma po kilka punktów.
- Eksperci muszą wykonywać swoją pracę bezstronnie i podejmować wszelkie środki w celu zapobiegania sytuacjom, w których bezstronna i obiektywna realizacja pracy mogłaby być zagrożona z powodów związanych z rodziną, życiem uczuciowym, sympatiami politycznymi lub narodowymi, interesem gospodarczym lub jakimkolwiek in innym bezpośredni lub pośrednim interesem („konflikt interesów”) – mówi punkt 2.1. W punkcie tym wskazano też, że w przypadku ewaluatorów pomagających na różnych etapach oceny propozycji, wniosków i ofert, wskazane w kodeksie sytuacje będą automatycznie uznawane za konflikt interesów, a dokładne konsekwencje będą różniły się w zależności od sytuacji. Z kolei punkt 2.2 zobowiązuje ekspertów do potwierdzania - w przypadku każdej propozycji, projektu lub innego działania, z którym mają do czynienia - że nie występuje konflikt interesów.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
