Dr hab. Grzegorz Makowski, prof. SGH, nie ma wątpliwości co do tego, że kwestia tzw. obrotowych drzwi powinna zostać lepiej uregulowana w naszym prawie. - Polska jako członek grupy GRECO, czyli grupy państw przeciwko korupcji przy Radzie Europy, już wiele lat temu uczestniczyła w dwóch rundach rozmów na ten temat. Jedna runda dotyczyła parlamentu, druga - administracji publicznej, ale w obu ta kwestia się pojawiała. Do parlamentarzystów była ona inaczej adresowana, bo Sejm i Senat powinny to uregulować samodzielnie w regulaminach, co do dziś w ogóle nie zostało w pełni wykonane. Jeśli zaś chodzi o administrację publiczną, to jedyną regulacją, jaką mamy na ten moment, jest ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ustawa ta niewiele się różni w poruszanej kwestii od tego, jak została uchwalona w 1997 roku. Przez te wszystkie lata nikt się nad nią nie pochylił i cały czas obowiązuje roczna karencja od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji do bycia zatrudnionym lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli osoby te brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy – mówi serwisowi Prawo.pl prof. Grzegorz Makowski. Jego zdaniem, to za mało.
Czytaj również: Prof. Adamus: Czy zakaz konkurencji może być w spółce złotym spadochronem? >>
Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Wilk Jakub, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast od 1 stycznia 2022 r.>
Roczny zakaz zatrudnienia i to nie zawsze
Ww. ustawa w art. 7 ust. 1 przewiduje roczny zakaz zatrudnienia dla osób w nim wymienionych. Chodzi m.in. o osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału (jednostki równorzędnej) - w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych. Osoby te nie mogą przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. Jednak w uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić komisja powołana przez prezesa Rady Ministrów.
Zapytaliśmy Centrum Informacyjne Rządu o to, ile wniosków o skrócenie tego okresu lub zniesienie go w ogóle wpłynęło w latach 2022-2024 i w ilu sprawach komisja wydała pozytywną decyzję. Na odpowiedź czekamy.
Cena promocyjna: 2.58 zł
|Cena regularna: 12.9 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 1.29 zł
Po jakim czasie urzędnik traci aktualną wiedzę i przestaje być atrakcyjny dla biznesu?
- To zjawisko na świecie określane jest mianem drzwi obrotowych i dotyczy ruchu osób indywidualnych pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym. Jeśli nie jest to odpowiednio uregulowane, to zjawisko to jest podatne na nadużycia. Dlatego wyznacza się jakiś minimalny okres tzw. wychłodzenia, czyli karencji między przejściem z sektora publicznego do prywatnego po to, by ograniczyć tę praktykę i zminimalizować negatywne konsekwencje tej zmiany. Zazwyczaj ten minimalny okres karencji, kiedy wiedza urzędnika traci przymiot aktualności a on sam traci swoją atrakcyjność ze względu na posiadaną wiedzę, wynosi 12-18 miesięcy – mówi nam Katarzyna Batko-Tołuć, członkini Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Jak twierdzi prof. Grzegorz Makowski, Rada Europy rekomenduje dwuletnią karencję w takich przypadkach. To po pierwsze. A po drugie - Rada Europy zauważyła, że my nie mamy klarownych przepisów co do ustanawiania ewentualnych wyjątków w zakresie tej karencji. - Ustawa przewiduje działanie specjalnej komisji przy prezesie Rady Ministrów, która nawet tę roczną karencję może skrócić albo w ogóle znieść. Pomijając sam przepis, który jest mało precyzyjny, to bardzo tajemnicza jest też działalność tej komisji. Parę lat temu, pracując jeszcze w Fundacji Batorego, próbowałem wyciągnąć z Kancelarii Premiera szczegółowe informacje na temat tego, komu ta komisja skracała karencję, kto podejmował decyzje, jakie oraz w jakim okresie. I ostatecznie zrezygnowaliśmy z walki o informacje, nie docierając nawet do sądu. Uznaliśmy bowiem, że skórka nie jest warta wyprawki. To co udało się nam uzyskać, to liczbę składanych wniosków o skrócenie lub zniesienie karencji, które komisja rozpatrzyła pozytywnie. Pamiętam, że taka pozytywna decyzja dotyczyła zdecydowanej większości wniosków. Już tylko na tej podstawie wysnuwam istotne wątpliwości, czy ten mechanizm w ogóle działa. Nie wiadomo przy tym, jak te wnioski wyglądały i na jakich przesłankach komisja się opierała, wydając pozytywne decyzje – mówi prof. Grzegorz Makowski. I dodaje: - Ja mam podejrzenie graniczące z pewnością, że ponieważ nie ma ścisłych reguł na poziomie ustawowym i nie są znane reguły funkcjonowania komisji, to to zwolnienie z rocznej karencji jest dawane po koleżeńsku. Choć nazwisk wnioskujących nie chciano nam ujawnić, zasłaniając się ochroną danych osobowych, co jest o tyle dziwne, że chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne.
Czytaj również: SN: Zakaz konkurencji ogłoszony w ostatnim dniu pracy - dopuszczalny >>
Czytaj także komentarz praktyczny w LEX: Werra Magdalena, Racjonalny prawodawca w walce z korupcją w sektorze publicznym>
Administracja na wzór prywatnych firm – z zakazem konkurencji?
- Od początku tzw. wolnej Polski cała administracja publiczna oczekuje transparentności i profesjonalizmu, będąc jednocześnie „zakładnikiem” zmieniających się układów politycznych. Nie ma co tego ukrywać/pudrować: idea służby cywilnej w Polsce nie przyjęła się, a powoływanie i odwoływanie osób z wyższych stanowisk w urzędach administracji rządowej nie gwarantuje rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Nie ma też sensu przywoływać patetycznych deklaracji o apolityczności, wygłaszanych przez kolejnych zmieniających się premierów, szefów Służby Cywilnej, dyrektorów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Jaki jest tego wszystkiego efekt, oprócz działalności pozornej – tkwimy w upartyjnionej/upolitycznionej biednej administracji rządowej, generującej kłopoty – uważa z kolei dr Ireneusz Nowak, adiunkt w Katedrze Prawa Podatkowego WPiA Uniwersytetu Łódzkiego. I dodaje: - Takim właśnie odwiecznym i nierozwiązanym problemem, mającym postać hybrydy, jest m.in. zajmowanie przez „wybrańców z powołania” stanowisk kierowniczych w administracji rządowej, a po wyborach, przechodzących, bez żadnej „karencji”, do tzw. sektora prywatnego/korporacyjnego z całym „know-how” zdobytej wiedzy nt. działalności administracji publicznej.
Jak podkreśla dr Nowak, modelowym przykładem takich praktyk są m.in. ministrowie/wiceministrowie, dyrektorzy/zastępcy departamentów w MF/KAS (w tym także dyrektorzy/naczelnicy oraz ich zastępcy z jednostek terenowych - IAS/US/UC-S), którzy co do zasady po ustaniu „powołania” świadczą następnie usługi w sektorze prywatnym (korporacje, prywatna działalności, praca w kancelarii etc.). - Czy tak powinno być - oczywiście to pytanie retoryczne – nie powinno. Potrzebna jest więc formuła z rygorem natychmiastowej wykonalności, roboczo ją tu określając jako „umowa o zakazie konkurencji” z okresem minimum 1,5–2 lata, licząc od zakończenia pracy przez osoby z wyższych sfer administracji rządowej. Niestety doświadczenie życiowe podpowiada, że skoro byłym i obecnym decydentom nawet konkursy się nie podobają, to co dopiero „umowa o zakazie konkurencji” dla „szczęśliwców” wyższych stanowisk w administracji rządowej… Może jednak propaństwowe wartości wymuszą kiedyś zmiany na lepsze? W każdym razie obecnie są „urzeczywistniane konkursy” w administracji rządowej/służbie cywilnej, ale wyłącznie w stylu „bajkopisarskim”. Innymi słowy, „z akwarium łatwo jest zrobić zupę rybną - wystarczy podgrzać. Natomiast z zupy rybnej zrobić na powrót akwarium - oto zadanie, przed którym stajemy” (L. Wałęsa) - wskazuje dr Ireneusz Nowak.
Także Katarzyna Kamecka, ekspert ds. prawa pracy Polskiego Towarzystwa Gospodarczego, uważa wprowadzenie zakazu konkurencji dla osób piastujących wysokie stanowiska w administracji publicznej i mających dostęp do cennych z punktu widzenia interesu budżetu państwa danych, za słuszne. – Pytanie tylko, czy nas stać na to, żeby takie rozwiązanie sfinansować – zauważa. I dodaje: - W prywatnych firmach pracodawcy są przygotowani na wypłatę odszkodowania za zakaz konkurencji pracownikom, którzy odchodzą z pracy i nie będą mogli od razu być zatrudnieni w konkurencyjnych firmach. Uważam, że również w administracji publicznej należałoby unormować tę kwestię. Zastanowienia wymaga jednak, czy miałby to być typowy zakaz konkurencji, czy może lepszym rozwiązaniem byłoby zobowiązanie takich osób do zachowania tajemnicy pod rygorem odpowiedzialności.
W opinii Kameckiej, nie ma przeszkód, żeby został wprowadzony nawet zakaz konkurencji ze względu na interes publiczny. – Prawo pozwala na to. W tym przypadku najważniejszy jest interes państwa. Myślę jednak, że lepszym rozwiązaniem będzie pójście w stronę zwiększonej odpowiedzialności karnej i cywilnej po ustaniu zatrudnienia urzędnika – podkreśla.
Czytaj także artykuł w LEX: Delijewski Maciej, Zakaz zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego. Nowy art. 4a w ustawie antykorupcyjnej>
Sprawdź również książkę: Kodeks pracy. Przepisy >>
Zdaniem Katarzyny Batko-Tołuć, reguły postępowania powinny zostać określone przez rządy, żeby ograniczyć ryzyko konfliktu interesów. Co więcej, powinna temu towarzyszyć jakaś spójna, przejrzysta, formalna procedura oceny, czy to zatrudnienie jest związane z poprzednimi obowiązkami, a zwłaszcza decyzjami. – Nie chodzi o to, żeby osoba odchodząca z urzędu w ogóle nie mogła przejść do pracy w sektorze prywatnym, ale żeby nie było sytuacji, że ktoś, kto wydawał decyzje czy tworzył przepisy dla branży np. energetycznej nie przechodził potem do sektora energetycznego czy podmiotu, który na tych przepisach skorzystał - wyjaśnia.
W jej ocenie, w Polsce debaty na ten temat nie ma. - Generalnie u nas nie ma żadnej debaty na temat zapobiegania korupcji. Nie ma ani strategii przeciwdziałania korupcji, ani oceny ryzyka pewnych zjawisk. Nic się nie dzieje, dopóki CBA nie wkroczy i nie wjedzie na chatę jakiegoś urzędnika. Zrobi się skandal, ktoś będzie próbował zrobić jakąś nakładkę w przepisach i potem znowu zapanuje cisza. Tymczasem przydałaby się publiczna debata i coś powinno się zacząć w tej kwestii dziać – podkreśla Batko-Tołuć. Jak twierdzi, wprowadzanie kar finansowych czy zwiększanie odpowiedzialności karnej lub cywilnej na niewiele się zda. – Bo jeżeli kogoś stać na to, żeby pozyskać wysokiego rangą urzędnika do pracy w swoim przedsiębiorstwie czy branży, to będzie też w stanie sfinansować karę, jaka zostałaby na taką osobę nałożona. Dlatego trzeba wyważyć te różne interesy. U nas póki co nikt się tym nie zajmuje - dodaje.
Prof. Makowski nie zgadza się z radykalnym podejściem do urzędników, w przypadku których dochodzi do konfliktu interesów. Jak twierdzi, jeżeli już, to kara grzywny orzeczona przez sąd. – To mogłaby być kara administracyjna – zauważa. I przypomina kontrowersyjny przepis tzw. kukizowej ustawy antykorupcyjnej, który w przypadku recydywy związanej głównie z przestępstwem korupcyjnym dotyczącym osób pełniących funkcje publiczne wprowadza dożywotni zakaz pełnienia funkcji publicznych. – Moim zdaniem przepis ten jest niekonstytucyjny, ale pomijając to, to mamy przecież przepisy w kodeksie karnym, które pozwalają na pozbawienie możliwości pełnienia funkcji publicznych w związku z różnymi przestępstwami, ale na czas określony, co jest słuszne. Więc sankcja już jest. To co można ewentualnie zrobić, to podpiąć je pod jakieś zaostrzenie przepisów związanych z obrotowymi drzwiami, ale nie wiem, czy aż tak bym się radykalizował. Bo jeśli chodzi o konflikt interesów, to - moim zdaniem - wystarczyłoby wyklarować obowiązujące przepisy. To co należy zrobić, to zastanowić się nad rozszerzeniem standardów służby cywilnej i ograniczeniami w przepisach „ustawy antykorupcyjnej” - podkreśla prof. Grzegorz Makowski.
Czytaj także artykuł w LEX: Kopcińska Martyna, Konflikt czy konsensus polityczny? - relacje panujące w gminach w opiniach ich liderów>
Według niego, elementem szerszego problemu jest poukładanie relacji wewnątrz administracji publicznej w sferze polityki dotyczącej ministrów i całej R-ki. - Od 2020 roku, a nawet wcześniej, nie mamy przecież żadnej strategii antykorupcyjnej, do czego nas zobowiązuje konwencja ONZ przeciwko korupcji. Tak więc nie spełniamy tej konwencji, a to jest jeden z obszarów, który idealnie nadawałby się na kawałek tej strategii. Uporządkowanie spraw z konfliktem interesów, obrotowymi drzwiami, oświadczeniami majątkowymi i łączeniem stanowisk - to powinien być kompleksowy element takiej strategii. A mamy przecież zobowiązania wynikające z GRECO. A rząd, ten poprzedni i obecny, w ogóle nie chce o tym dyskutować. Łapią złodziei i dobrze, ale to nie wszystko. Problem, o którym rozmawiamy, pokazuje jak na dłoni, że strategia jest konieczna - zaznacza.
Czytaj także w LEX: Skuteczność procedur ochrony praworządności w Radzie Europy i jej państwach członkowskich>
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
