Najwyższa Izba Kontroli objęła kontrolą tylko 18 jednostek: Ministerstwo Finansów, pięć izb administracji skarbowej, cztery urzędy celno-skarbowe oraz siedem urzędów skarbowych. - Dobór jednostek do kontroli był konsekwencją wytypowania czterech spośród ośmiu województw o największych kwotach dochodów podatkowych budżetu państwa (dolnośląskie, mazowieckie, małopolskie, lubelskie) oraz jednego spośród pozostałych województw (podlaskie). Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. legalności, rzetelności, celowości i gospodarności. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2022 r. – czytamy w niepublikowanej informacji o wynikach kontroli „Prawidłowość i skuteczność postępowań kontrolnych, podatkowych i egzekucyjnych organów Krajowej Administracji Skarbowej” NIK, do której dotarł serwis Prawo.pl.
- To jest niestety bardzo zawoalowane przyznanie się do klęski całej operacji – mówi dr hab. Stefan Płażek, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim.
Czytaj również: Wątpliwe tzw. dodatki starcze w skarbówce dla emerytów z innych służb>>
Skutki reformy administracji skarbowej
W badanym okresie średni czas trwania kontroli podatkowej, jak i kontroli celno-skarbowej był dłuższy niż w 2019 r. Kontrole podatkowe trwały średnio 126 dni w 2019 r., 153 dni w 2020 r., 135 dni w 2021 r. oraz 140 dni w I półroczu 2022 r. Czas trwania kontroli celno-skarbowej wyniósł średnio: 328 dni w 2019 r., 428 dni w 2020 r., 381 dni w 2021 r. oraz 371 dni w I półroczu 2022 r. Znaczny był odsetek kontroli celno-skarbowych trwających dłużej niż rok. W przypadku kontroli celno-skarbowych w zakresie VAT udział kontroli trwających ponad rok wyniósł 42,3 proc. w 2019 r., 40,8 proc. w 2021 r. oraz 41,5 proc. w I półroczu 2022 r., a w przypadku kontroli w zakresie CIT i PIT odpowiednio: 36,9 proc. w 2019 r., 44,1 proc. w 2021 r. oraz 31,8 proc. w I półroczu 2022 r.
- Problemem w obszarze orzecznictwa pozostawała długotrwałość prowadzonych postępowań podatkowych. W całym kraju blisko połowa (49,3 proc.) niezakończonych na koniec 2021 r. postępowań podatkowych w pierwszej instancji w urzędach skarbowych i urzędach celno-skarbowych, podobnie jak na koniec 2019 r. (50,8 proc.), była prowadzona ponad sześć miesięcy. Odsetek ten tylko nieznacznie obniżył się na koniec czerwca 2022 r. (do 46,7 proc.). W drugiej instancji w izbach administracji skarbowej i urzędach celno-skarbowych sytuacja była zbliżona. Na koniec czerwca 2022 r. pozostawało niezakończonych 47 proc. postępowań odwoławczych, na koniec 2021 r. – 49,1 proc., a na koniec 2019 r. – 46,8 proc. W kontrolowanych organach KAS monitorowano czas trwania postępowań podatkowych, w tym zagrożonych przedawnieniem. Na długotrwałe prowadzenie postępowań podatkowych wpływało m.in. duże obciążenie pracowników, które było następstwem braków kadrowych. O nierozstrzygnięciu prowadzonych naborów, szczególnie w dużych miastach, decydowało niejednokrotnie niezgłoszenie się odpowiednich kandydatów (o wysokich kwalifikacjach) – czytamy w informacji o wynikach kontroli NIK.
Przykładowo w dwóch urzędach celno-skarbowych (Małopolskim UCS oraz Dolnośląskim UCS), spośród czterech kontrolowanych, stwierdzono, że sposób organizacji pracy nie zapewniał bezzwłocznego procedowania spraw i wystąpiły nieuzasadnione przerwy w prowadzonych postępowaniach odwoławczych. W I półroczu 2022 r. czas rozpatrywania odwołań wyniósł w tych urzędach odpowiednio 249 i 242 dni, przy oczekiwanym przez Szefa KAS oraz dyrektora IAS okresie rozpatrywania mniejszym lub równym 140 dni. Na długotrwałe prowadzenie spraw wpływały w szczególności problemy kadrowe.
We wnioskach dla ministra finansów NIK wskazała na wypracowanie strategii zapewnienia wysoko wykwalifikowanej kadry w komórkach orzeczniczych w organach podatkowych pierwszej i drugiej instancji.
Czytaj w LEX: Zadania Krajowej Administracji Skarbowej >
Także odnośnie niższej od oczekiwanej skuteczności kontroli kluczowych podmiotów w zakresie CIT, NIK odwołuje się do raportu z realizacji kierunków działania i rozwoju KAS w 2021 r., w którym także wskazano, że wpływ na ten stan rzeczy miały problemy z obsadą kadrową spowodowane stanem epidemii oraz problemy z wykwalifikowaną kadrą. Kontrole w tym zakresie charakteryzują się podwyższonym stopniem skomplikowania i czasochłonności, wymagają wyspecjalizowanych kompetencji kontrolerskich. Z reguły są to kontrole długotrwałe. Liczba pracowników urzędów skarbowych oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej posiadających wiedzę teoretyczną i doświadczenie zawodowe w tym zakresie jest niedostateczna.
- W raporcie NIK, jako główną przyczynę niewłaściwego wykonywania zadań, pojawia się najczęściej argument o braku właściwie przygotowanych kadr (zwanych "zasobami kadrowymi") oraz wystarczającej liczby pracowników w stosunku do zakresu wykonywanych zadań. Jako związki zawodowe nie raz zwracaliśmy na to uwagę i nie raz wnosiliśmy o przeznaczenie dodatkowych środków na zwiększenie wynagrodzeń w KAS, co mogłoby pozytywnie wpłynąć na poprawę w tym zakresie. Krokiem w dobrym kierunku było wprowadzenie programów modernizacji KAS i związanymi z tym dodatkowymi środkami na zwiększenie płac. Niestety, nawet w tym przypadku Ministerstwo Finansów nie wywiązywało się ze zobowiązań w zakresie podniesienia płac, co z pewnością nie sprzyjało ani pozyskaniu, ani utrzymaniu doświadczonych kadr w KAS. W województwie mazowieckim dało się też zauważyć swoiste drenowanie kadr z IAS w Warszawie przez MF, które miało możliwość zaproponowania pracownikom wyższych wynagrodzeń niż w izbie administracji skarbowej. W kontekście tego, że woj. mazowieckie generuje ponad połowę dochodów budżetu państwa i działają tam najlepsze kancelarie prawa podatkowego - nie było to działanie racjonalne – mówi serwisowi Prawo.pl Tomasz Ludwiński, b. wieloletni przewodniczący Rady Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej NSZZ „Solidarność”.
Według niego, pewnym rozwiązaniem mającym na celu utrzymanie doświadczonej kadry i poprawę wyników naborów w woj. mazowieckim było wprowadzenie tzw. dodatku stołecznego. Niestety, nie objęto tym dodatkiem całego województwa, a przecież również pracownicy spoza Warszawy wykonują merytoryczne zadania na rzecz jednostek organizacyjnych położonych w Warszawie. - Tu zresztą też widać pewną niekonsekwencję, gdyż dodatki stołeczne otrzymały osoby spoza Warszawy - na przykład funkcjonariusze służący na lotnisku w Modlinie czy też pracownicy działów o charakterze obsługowym z siedziby IAS w Warszawie, gdzie z naborami nie ma żadnych problemów. Problemem, który zgłaszaliśmy również w zakresie dodatku stołecznego było to, że nie objęto nim całego kraju (dodatek metropolitalny) - nawet tam, gdzie problemy z naborem są większe, niż w samej Warszawie. Nasz postulat w tej sprawie został przez szefa KAS odrzucony, a inne związki zawodowe nie poparły nas w tej sprawie – zauważa Ludwiński.
Kadrowe braki, czyli jak administracja traciła doświadczonych ludzi
- Podtrzymuję głoszoną od kilu lat tezę, że przyczyny szeroko rozumianych „opóźnień orzeczniczych” w postępowaniu podatkowym/kontroli podatkowej/kontroli celno-skarbowej należy upatrywać co do zasady w destrukcyjnej pod kątem kadrowym „quasi-reformie” pt. Krajowa Administracja Skarbowa, a do tego także w systemowym braku jednoznacznej wizji dla Krajowej Administracji Skarbowej m.in. w obszarze „polityki awansowej”, w której przez prawie 6 lat brakowało klarownej ścieżki awansu zawodowego/służbowego. Natomiast jak już się pojawiła, to okazuje się, że jest w dużym stopniu „odrealniona” i trudna do osiągnięcia – mówi dr Ireneusz Nowak z Katedry Prawa Podatkowego WPiA UŁ. I dodaje, że kierownictwo MF oraz KAS nie dostrzega istniejącego od wielu lat „deficytu” kierunkowego wykształcenia pośród swoich pracowników/funkcjonariuszy, przede wszystkim z zakresu wymiaru, poboru i egzekucji danin publicznoprawnych lub szerzej – funkcjonowania systemu finansów publicznych. - W strukturze aparatu podatkowego (skarbowego) fachowa i wyspecjalizowana kadra urzędnicza – według prowadzonych przeze mnie badań empirycznych – to zaledwie ok 60 proc. zasobów. Co więcej, pamiętać przy tym należy, że oprócz kierunkowego wykształcenia pracowników/funkcjonariuszy KAS tzw. praktyczne przyuczenie osób nawet z odpowiednim profilem studiów trwa mniej więcej 2 lata, ponieważ w tym okresie nabędą dostateczną wiedzę o systemie podatkowym (systemie podatków i opłat) i dopiero wówczas możliwe stanie się kształtowanie pozytywnego wizerunku administracji podatkowej/skarbowej – podkreśla dr Nowak.
Zdaniem dra Ireneusza Nowaka, spóźnione i nieefektywne podwyżki płac/uposażeń, nadmierna fluktuacja „zasobów kadrowych” czy też błędne i chaotyczne działania kierowników jednostek organizacyjnych KAS, a także ministerstwa wywołują postępujący z roku na rok spadek osób chętnych do pracy/służby w administracji podatkowej/skarbowej. Pracownicy oraz funkcjonariusze w KAS nie będą zaangażowani w pracę/służbę, jeżeli nie ma otwartych i transparentnych konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. - Niestety, działaniami pozornymi, blichtrem, czy też podniosłymi frazesami na wszelkiego rodzaju uroczystościach, najczęściej z okazji Święta KAS (lokalnego/centralnego), nie zapewni się właściwego etosu pracy/służby. Pracownicy i funkcjonariusze S.C.-S. nie są w stanie spłacać swoich zobowiązań m.in. w postaci rat kredytów, pożyczek itd. z pensji/uposażeń, które proponowane są w szeroko rozumianym resorcie finansów i dlatego też rezygnują z pracy/służby z fatalnymi rzecz jasna długofalowymi skutkami dla budżetu państwa - zaznacza.
Tomasz Ludwiński przypomina, że odchodzili doświadczeni inspektorzy kontroli skarbowej, którym nie tylko obniżono wynagrodzenia, ale też nie zapewniono żadnych motywacyjnych bodźców, aby pozostawali w zawodzie. - W tym zakresie jedynie funkcjonariusze celno-skarbowi mogą liczyć na dodatki przysługujące za długoletni staż służby - o ile pozostaną w służbie. Co więcej, byłym inspektorom kontroli skarbowej, którzy zdecydowali się do przejścia do Służby Celno-Skarbowej, odmówiono zaliczenia do stażu służby uprawniającej do emerytury stażu nabytego jako organy dochodzenia, chociaż funkcjonariuszom celno-skarbowym postanowiono zaliczyć do stażu służby po ponownym ich umundurowaniu pracę w urzędach skarbowych bez względu na charakter wykonywanej pracy. To, niestety, nie jedyne przykłady dyskryminacji cywili w KAS, na co nie raz zwracaliśmy uwagę szefom KAS - każdorazowo z negatywną ich reakcją – wskazuje Tomasz Ludwiński.
Jak twierdzi, pracownicy negatywnie reagują też na zwolnienia funkcjonariuszy z niektórych obciążeń płacowych (np. składki na ubezpieczenia zdrowotne czy społeczne) zwłaszcza wtedy, gdy ich zadania są identyczne lub bardzo zbliżone - nie buduje to motywacji do lepszej pracy. Nie sprzyjały też poprawie jakości wykonywania zadań merytorycznych nakładane na pracowników obowiązki związane z tzw. ulgą językową, która nie raz okazywała się ważniejsza od wykonywania podstawowych zadań i niepotrzebnie odrywała pracowników od merytorycznej pracy lub nawet ją utrudniała, poprzez złe przygotowania elementów składowych tego rozwiązania.
- Duża część odpowiedzialności za braki kadrowe i problemy z wykonywaniem zadań z tego tytułu, ponosi samo kierownictwo MF i jeżeli chcemy poprawić jakość działania służb odpowiedzialnych za realizację dochodów budżetu państwa, musi się to zmienić - podkreśla Tomasz Ludwiński.
Sprawdź również książkę: System Prawa Pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne >>
Reforma pada w gruzy?
Przypomnijmy, że pomysłodawcą Krajowej Administracji Skarbowej był Marian Banaś, wiceminister finansów w latach 2005-2007, któremu dopiero w roku 2016 udało się doprowadzić do uchwalenia ustawy o KAS i który wdrażał reformę począwszy od 2017 r. jako wiceminister finansów i szef KAS. Teraz zaś jest prezesem NIK.
- Uważam za lekko groteskową sytuację, gdy Naczelna Izba Kontroli pod obecnym kierownictwem ocenia skutki reformy KAS zaordynowanej przez to kierownictwo, gdy było kierownictwem… KAS. To jest, jak mawiali starożytni Rzymianie - iudex in sue causa, czyli sędzia we własnej sprawie – mówi dr hab. Stefan Płażek, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim. Potwierdza, że w tym momencie brak jest jakichkolwiek zestawień, które w sposób bardziej poglądowy i szerszy pozwalałyby porównać sytuację sprzed 2017 r. z sytuacją po 2017 r. - Oczywiście tu i ówdzie są przebąknięcia, że mogłoby być lepiej, ale to nie jest wina reformy, tylko jest to wina Covid-19. W związku z tym, jeżeli te zestawienia są skrywane, a na plan pierwszy wysuwane są usprawiedliwienia, to należy przypuszczać, że po pierwsze - nie za bardzo jest się czym chwalić., a po drugie – raport ma służyć jako zabezpieczenie przed zarzutami, których się boimy. I dlatego mówimy: jest dobrze. Nie wnikajmy w to, czy reforma była robiona zgodnie z Konstytucją i z prawem pracy, dlatego, że z rezultatów wynika, że jest dobrze a byłoby jeszcze lepiej, gdyby nie covid. I temu służy ten raport. Nie ma natomiast odniesienia się do tego, że teraz cała ta reforma od strony personalnej pada w gruzy – podkreśla dr hab. Stefan Płażek.
Jak twierdzi, to, że teraz ludzie są przywracani do pracy, wypłacane są im odszkodowania i kosztuje to Skarb Państwa jakieś chore pieniądze, których można byłoby uniknąć, gdyby tę reformę zrobiono w sposób cywilizowany. - Nie wolno zawieszać prawa pracy na kołku na kilka miesięcy i mówić, że przez ten czas hulamy – uznaniowo i bez żadnego usprawiedliwienia robimy z ludźmi, co chcemy: zwalniamy, przesuwamy, zmieniamy podstawę zatrudnienia ze służby na stosunek pracy, a potem odwieszamy i będzie dobrze. Żadna potrzeba chwili nie uzasadnia odstąpienia od legalizmu i teraz się za to płaci – zaznacza dr hab. Płażek. Według niego, bardzo dobrze, że ludzie ci znaleźli ochronę w sądach powszechnych i że udało się przekonać sądy, że jednak musi być droga sądowa, że musi być badanie przyczyn i sprawdzanie, czy nie było nierównego traktowania. - Nie wolno uznać, że skoro sobie zapisali w ustawie, że można tak robić, to rzeczywiście wolno tak robić – dodaje.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
