Chodziło o niektóre zapisy strategii rozwoju Suchedniowa na lata 2025-2030, przyjętej pod koniec listopada 2025 r. niejako „przy okazji” reformy planistycznej i konieczności uchwalenia planu ogólnego, który ma zastąpić istniejące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (miasto ma na to czas od końca sierpnia br.). Jednym z najważniejszych rozwiązań reformy planistycznej z 2023 r. jest uchylenie przepisów upoważniających do wydawania studium. Jego rolę, w zakresie określenia ram polityki przestrzennej, ma spełniać właśnie strategia rozwoju gminy. Ogólny kierunek polityki przestrzennej przyjęty w strategii mają skonkretyzować: plan ogólny oraz wydane na jego podstawie plany miejscowe albo decyzje o warunkach zabudowy (wuzetki).
Rada miejska sformułowała w strategii m.in. zasady lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze bądź tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak również zasady kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji (usuwania zanieczyszczeń z gruntu).
Treść strategii zakwestionowała spółka Eko-Byś z Warszawy, która od 2003 r. miała koncesję wydobywczą na glin kamionkowych. Jej tereny kopalniane zajmują 21-hektarowy teren na zachód od miasta, otoczony lasami. Spółka żądała stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Już w trakcie sprawy sądowej spółce udało się uzyskać od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego decyzję o kolejnej koncesji na wydobycie glin kamionkowych ze złoża „Baranów” na terenie Suchedniowa.
Podstawą skargi był art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662). Przewiduje on, że każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Spółka zarzucała miastu – poza zakazem lokalizowania niektórych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - także nakaz rekultywacji terenów zdegradowanych wyłącznie na cele środowiskowe i rekreacyjne. Spółka podniosła, że jest użytkownikiem wieczystym dwóch działek, na których znajduje się kopalnia gliny kamionkowej i piaskowca wraz z budynkami. Uchwała zaś zmierza do zmiany sytuacji prawnej spółki przez uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości na cele przemysłowe (nie tylko wydobycia, ale i innych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Ich katalog zawiera rozporządzenie z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), a wśród nich są m.in. planowane przez spółkę: budowa instalacji wodno-kanalizacyjnej, garażu/parkingu, przebudowa i remont istniejącej zabudowy przemysłowej, posadowienie instalacji fotowoltaicznej, wydobywanie gliny kamionkowej metodą podziemną (a nie tylko odkrywkową) itp. Bez tych inwestycji działalność wydobywcza byłaby mocno ograniczona, a niekiedy wręcz niemożliwa, przez co nieruchomość straciłby na wartości.
Charakter prawny strategii rozwoju
Spółka przyznawała, że strategia rozwoju gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz wyłącznie aktem prawnym skierowanym do wewnętrznej struktury organizacyjnej i ma charakter planistyczny. Nie zawiera więc norm powszechnie obowiązujących i nie może wywoływać skutków w sferze praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może ustanowić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Ma to o tyle znaczenie, że sporządzając projekt planu miejscowego, trzeba uwzględnić strategię rozwoju gminy. Tak wynika z art. 13b pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538). W praktyce więc wprowadzenie w strategii jakiegoś zakazu działa jak norma ograniczająca prawo własności - mimo, że nie ma do tego podstaw ustawowych.
Co do wprowadzenia nakazu rekultywacji terenów zdegradowanych wyłącznie na cele środowiskowe i rekreacyjne, spółka zarzucała, że kompetencja do określenia kierunku rekultywacji należy wyłącznie do starosty, a włodarze miasta dysponują wyłącznie kompetencją opiniodawczą. Rekultywacja jest bowiem procesem administracyjnym, a nie planistycznym i rada gminy nie może w tym zakresie zastępować starosty. Niedopuszczalne jest więc narzucanie kierunku rekultywacji w dokumencie strategicznym.
Miasto broniło się argumentując, że konstytucyjne gwarancje ochrony własności nie odnoszą się do użytkowania wieczystego. Włodarze Suchedniowa podkreślali, że spółka wskutek uchwalenia strategii rozwoju gminy nie zostanie pozbawiona możliwości kontynuacji wydobycia złoża. Posiada bowiem prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na eksploatacji sposobem odkrywkowym glin kamionkowych i piaskowców jako kopaliny towarzyszącej z części złoża. Decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem spółki i nie obejmowała żadnych z działań kwestionowanych w skardze do WSA. Natomiast planowane w przyszłości działania, których spółka nie będzie mogła zrealizować, nie świadczą o pozbawieniu jej prawa do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią.
Co ciekawe, kilka tygodni po uchwaleniu strategii rozwoju gminy, dla terenu kopalni uchwalono też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Plan ten częściowo powiela zakazy przewidziane w strategii. Wydana w kwietniu br. kolejna koncesja uwzględniała zapisy tego MPZP, a nie strategii rozwoju gminy (gdyż jej jeszcze nie mogła wziąć pod uwagę).
Sędziowie zbadali zapisy dotyczące kopalni
WSA w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, ale jedynie w części, w jakiej określając zasady kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji, na działkach kopalnianych oznaczonych wprowadza zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Sędziowie natomiast odrzucili skargę w pozostałym zakresie.
Strategia rozwoju gminy zawiera model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, a także ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej gminy. Obejmuje m.in. określenie zasad ochrony środowiska i jego zasobów, w tym ochrony powietrza, przyrody i krajobrazu, zasad lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zasad kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. Wzmocnieniem obowiązku ujmowania w strategii zagadnień przestrzennych jest wymóg, aby zgodnie z nowymi przepisami sporządzano ją w formie tekstowej oraz graficznej. Są to więc zagadnienia dotychczas ujmowane w studium uwarunkowań. Należy zatem uznać, że model, w którym wyprzedzająco - przed sporządzeniem planu ogólnego - ustalenia takie byłyby zawarte w strategii rozwoju gminy, a następnie konkretyzowane w planie ogólnym i planach miejscowych - mógłby zapewnić spójność systemu planowania przestrzennego - pisze w uzasadnieniu Jacek Kuza, sędzia-sprawozdawca.
WSA zauważył, że strategia rozwoju jest obligatoryjnym dokumentem gminy, a przepisy określają jej prawną konstrukcję zdecydowanie bardziej szczegółowo niż dawniej. Strategia jest planem działania gminy, który nie kreuje skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków dla adresatów zewnętrznych. Postanowienia strategii rozwoju gminy nie mają więc charakteru normatywnego, a sama strategia nie jest aktem prawa miejscowego. Jednak według obowiązujących od 2023 r. przepisów projekt planu miejscowego sporządza się uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.
Ochrona prawa użytkowania wieczystego wynikająca z kodeksu cywilnego i mająca zakres zbliżony do ochrony prawa własności - również zasługuje na uwzględnienie w sprawie kopalni. Spółka zresztą nie tylko jest użytkownikiem wieczystym działki, ale też właścicielem znajdujących się na niej budynków.
Sędziowie przyznali, że mają do czynienia ze swojego rodzaju precedensem. To dopiero pierwsza taka sprawa na wokandzie sądów administracyjnych. Ze względu na podobieństwo takich strategii do studiów uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego uwzględnili jednak dorobek orzeczniczy ich dotyczący. Studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętych. Jego ustalenia przesądzają bowiem o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego (są wiążące). Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości.
Odmienna wykładnia może spowodować, że umieszczony w studium konkretny zakaz nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast, jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium. Powyższa argumentacja powinna mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie i powodować dopuszczenie sądowoadministracyjnej kontroli uchwał podjętych w przedmiocie strategii rozwoju gminy – czytamy w uzasadnieniu wyroku.
Alibi dla Suchedniowa nie stanowi wydana spółce nowa koncesja. Choć bowiem zakazy strategii nie obejmują odkrywkowego wydobycia, to nie pozwalają na pełną i racjonalną realizację posiadanej przez stronę koncesji. Naruszenie aktualnego interesu prawnego spółki przez zakazy zamieszczone w strategii zachodzi również przez to, że uniemożliwiają jej one planowane wykorzystanie nieruchomości, do której przysługuje spółce prawo wieczystego użytkowania, ponad zakres wynikający z obecnej koncesji (obejmującej zresztą tylko część rozległego terenu będącego w użytkowaniu wieczystym spółki).
Wyrok WSA w Kielcach z 21 maja 2026 r. (II SA/Ke 72/26), nieprawomocny
