Rośnie liczba uchwalanych przez gminy planów ogólnych, ale też pojawiają się pierwsze skargi na nie pochodzące od indywidualnych właścicieli nieruchomości i zwykłych mieszkańców. Mimo zachęt wielu prawników, aby wkraczać na drogę sądową, nie zawsze będzie to jednak celowe. Swoich interesów warto za to pilnować już na etapie procedur planistycznych.
Nieliczne – jeszcze - uchwały ws. planów ogólnych (POG), już stają się obiektami skarg do sądów administracyjnych. Na razie decydują się na to jedynie osoby fizyczne. W lutym taką pierwszą w Polsce sprawę rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach, a dotyczyła ona górnośląskiej gminy Pyskowice (pisaliśmy o tym w tekście WSA plan ogólny wyrok Pyskowice). W najbliższy czwartek na wokandzie tego samego sądu będzie sprawa dotycząca POG miasta Radzionków przyjętego uchwałą XX/192/2025. Skarżący, mieszkaniec tego śląskiego miasta (choć nie wskazał, czy jest właścicielem jakiejś konkretnej nieruchomości), zaskarżył uchwałę w całości i żąda stwierdzenia jej nieważności. Miasto wnosi do WSA o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, zresztą mieszkaniec ten zgłasza zastrzeżenia co do zapisów planistycznych dotyczących różnych fragmentów planu w kilku rejonach miasta.
Skarżący nie wykazał, że przedmiotową uchwałą zostało mu odebrane lub ograniczone jakieś prawo, bądź też został nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony został obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarżący powołuje się bardziej na hipotetyczne stany „co się stanie jeżeli…”, niż na konkretne skutki dla niego w związku z uchwalonym POG – pisze w odpowiedzi na skargę dr Gabriel Tobor, burmistrz Radzionkowa.
W obszernej skardze zarzucono też radzionkowskiemu magistratowi, że m.in. naruszył procedurę uchwalania POG, określoną częściowo w ustawie z 2003 r., jak i częściowo w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2026 r. poz. 670).
Po Pyskowicach i Radzionkowie, skargi na plany dostają też inne gminy. W najbliższych tygodniach rozprawa w tej sprawie czeka miasto Starogard Gdański. W WSA w Gdańsku ma być rozpatrywana skarga osoby fizycznej na plan ogólny przyjęty przez miasto uchwałą XIX/181/2025. Rozprawę w sprawie stolicy Kociewia wyznaczono na 25 czerwca br.
W takich indywidualnych sprawach nie wszystkie argumenty będą jednak skuteczne.
Sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności z prawem aktów administracji publicznej, w tym aktów o charakterze prawotwórczym, do jakich należy zaliczyć plany ogólne. Nie są natomiast uprawnione do badania celowości i słuszności podejmowanych rozstrzygnięć. Kontrola sądu ogranicza się więc do badania legalności przyjętych rozwiązań, czyli ich zgodności z procedurą i prawem materialnym – zaznacza Joanna Dziedzic-Bukowska, radca prawny, wiceprzewodnicząca Zespołu Prawno-Urbanistycznego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk.
Mec. Dziedzic-Bukowska przypomina, że możliwość wniesienia skargi na POG na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662) nie jest ograniczona w czasie, również sąd administracyjny będzie mógł stwierdzić nieważność uchwały w sprawie POG bez ograniczenia czasowego.
Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę samo w sobie nie wystarcza do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest bowiem wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała w przedmiocie POG, powinna naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obligującym zatem do uwzględnienia skargi danego podmiotu będzie nie tylko stwierdzenie przez sąd niezgodności danej uchwały z prawem, ale również wykazanie, iż niezgodność ta ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego – podkreśla mec. Dziedzic-Bukowska.
Żadna z gmin nie zdecydowała się – przynajmniej na razie - na zaskarżenie rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, mimo że tych także przybywa. Wojewoda lubelski właśnie stwierdził nieważność całości planu ogólnego dawnego miasta wojewódzkiego – Chełma. Wojewoda zarzucił władzom miasta, że plan ogólny obejmuje też tereny zamknięte inne niż ustalone przez ministra ds. transportu. Chodzi konkretnie o teren dwóch działek Ministerstwa Obrony Narodowej, który w planie ogólnym powinien zostać pominięty, a tymczasem figuruje tam jako terenu usługowe. Dla niektórych działek wadliwie określono również minimalną powierzchnię biologicznie czynną.
Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego, istotne naruszenie trybu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. O zakresie rozstrzygnięcia decyduje natomiast fakt, czy stwierdzone naruszenie prawa będzie miało wpływ na całą uchwałę, czy będzie dotyczyło jedynie pojedynczych przepisów niezgodnych z aktami prawa hierarchicznie wyższymi, które to jednak naruszenia nie będą rzutować na całą uchwałę – pisze Krzysztof Komorski, wojewoda lubelski, powołując się na brzmienie art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r. poz. 538) i uznając jednocześnie, że uchwałę trzeba unieważnić w całości.
Inna gmina na Lubelszczyźnie, której wojewoda zakwestionował uchwałę ws. planu ogólnego, to miasto Stoczek Łukowski. Miasto zawiniło tym, że nie opublikowało w odpowiednim czasie raportu z konsultacji społecznych. Finał sprawy to stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Stwierdzenie nieważności planów ogólnych dotknęło w ostatnich tygodniach także gminę Lipowa (województwo śląskie), a także inne byłe miasto wojewódzkie - Przemyśl.
Plany ogólne, co najmniej pośrednio, rozstrzygają o tym, co i gdzie będzie można zbudować i jak wykorzystać nieruchomość. Nie dziwne więc, że budzą emocje i coraz więcej kancelarii oferuje usługi kwestionowania POG i to jeszcze na etapie ich tworzenia. Jeśli właściciel nieruchomości chce mieć wpływ na los swoje działki, to nie może liczyć tylko na to, że uda mu się podważyć już uchwalony POG na etapie skargi do sądu administracyjnego, gdyż ta ścieżka ma wiele ograniczeń.
Można złożyć wniosek do planu ogólnego pomiędzy przyjęciem POG przez gminę, ale już po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego. Z kolei, na etapie konsultacji społecznych można zgłaszać swoje uwagi do projektu planu ogólnego. Wreszcie, jeśli plan ogólny jest niekorzystny to można zaskarżyć go do sądu administracyjnego, a gdy sąd uzna, że zaskarżony plan jest on niezgodny z prawem to go unieważni – podkreśla Maciej Górski, adwokat, założyciel i partner zarządzający kancelarii Górski & Partners (GPLF).
Co istotne, wyłączenie możliwości zabudowy konkretnej działki w planie ogólnym nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa przez gminę.
Jeżeli gmina przestrzega przepisów dotyczących POG, czyli plan zostanie uchwalony zgodnie z procedurą, a jego treść będzie zgodna z wymaganiami, to w takiej sytuacji nie narusza on przepisów, zatem nie ma podstaw do zaskarżenia – dodaje mec. Górski.
Eksperci nie są zaś entuzjastami pomysłów, aby do sądów trafiało dużo skarg indywidualnych na plany ogólne. Andrzej Zabojski, radca prawny z Kancelarii Prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy, podkreśla, że co prawda plan ogólny może obniżyć wartość działki i jej potencjał inwestycyjny, ale sąd nie uchyla planu za to, że jest niekorzystny dla właściciela.
Sąd uchyla plan wtedy, gdy jest uchwalony z naruszeniem przepisów. Jakichkolwiek, ale przepisów. Planowanie przestrzenne z natury ogranicza własność. To jest jego funkcja. Gmina może przyjąć rozwiązanie, które dla właściciela jest gorsze rynkowo. Może zmienić kierunek polityki przestrzennej. Może uznać, że dany teren powinien pełnić inną funkcję niż właściciel by chciał. Albo już miał. Samo to jeszcze nie wystarczy. Skarga na plan ogólny nie równa się reklamacji na spadek wartości działki – przestrzega mec. Zabojski.
Ekspert przypomina ważne zastrzeżenie - jeżeli dla działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP), plan ogólny nie kasuje go z dnia na dzień, ale ustala kierunek dla przyszłej zmiany planu.
Plan nie musi być korzystny dla właściciela, ale musi być legalny – dodaje mec. Zabojski.
Pytanie, które nurtuje wiele osób noszących się z zamiarem zaskarżenia planów ogólnych, dotyczy kwestii, czy za niekorzystne postanowienia POG właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Brak jest przepisów przewidujących odpowiedzialność odszkodowawczą gminy za uniemożliwienie lub istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Możliwe jest więc jedynie dochodzenie na zasadach ogólnych roszczeń za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego (czyli na podstawie art. 417(1) kodeksu cywilnego), wcześniej jednak niezbędne jest stwierdzenie nieważności POG z przepisami prawa. Dochodzenie roszczeń w tym trybie będzie jednak trudne i długotrwałe.
Inna możliwość, to poczekanie na uchwalenie na danym obszarze MPZP dostosowującego do POG. Wtedy powstanie uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z powodu obniżenia wartości nieruchomości (albo dojdzie do odpowiedniej zmiany już istniejącego na tym terenie MPZP). Wtedy w grę wchodzą roszczenia opisane w art. 36 ustawy z 2003 r.
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
