System e-TOLL działa na podstawie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Obowiązek opłat e-TOLL obciąża m.in. przewoźników pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, a jego realizacja odbywa się często za pośrednictwem konta przedpłaconego - środki muszą więc znaleźć się na koncie z góry. Za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty przewidziano administracyjną karę pieniężną w wysokości 1500 złotych, przy czym na jeden pojazd może przypaść maksymalnie jedna kara w ciągu doby.
Kary e-TOLL to niemałe źródło wpływów budżetowych (w 2025 r. było to ponad 50 milionów złotych). W żadnym wypadku nie powinno to być jednak argumentem za pozostawieniem dotychczasowego stanu prawnego. Karze on jednakową, sztywną kwotą 1500 zł dwa diametralnie różne zachowania: świadome uchylanie się od opłaty za przejazd oraz zwykłe nieprzedpłacenie prawidłowo zarejestrowanego przejazdu. Pomiędzy tymi biegunami mieści się spektrum wielu sytuacji pośrednich, np. niezawinione niezarejestrowanie przejazdu wskutek przyczyn technicznych. Pokazuje to, że brak opłaty może wynikać z bardzo różnych okoliczności. Takie zrównanie wszystkich sytuacji, w których dochodzi do nieprzedpłacenia przejazdu, jest trudne do pogodzenia z zasadą proporcjonalności, w jej wymiarze konstytucyjnym i unijnym. Kara za nieuiszczenie opłaty drogowej powinna bowiem mieć funkcję prewencyjną i naprawczą, a nie być represją. Konieczne jest zatem odejście od kar sztywno określonych na rzecz sankcji miarkowanych, a być może także ustawowe rozróżnienie obu naruszeń.
Dwa różne naruszenia, a sankcja taka sama
Kluczowe dla całej analizy jest odróżnienie dwóch skrajnie różnych zachowań, które obecne przepisy traktują tak samo. Pierwsza to niezarejestrowanie przejazdu, które w części przypadków może przybrać postać uchylania się od opłaty - gdy przewoźnik nie zarejestrował się w systemie albo próbuje ukryć przejazd przed operatorem. Może to być również zachowanie intencjonalne, godzące w sam mechanizm poboru, i jego sankcjonowanie jest w pełni zrozumiałe oraz uzasadnione.
Drugie naruszenie jest skrajnie różne od pierwszego. To sytuacja, w której przewoźnik zarejestrował przejazd. Dane geolokalizacyjne e-TOLL zostały przekazane do systemu, a należność prawidłowo naliczono. Jedynie na koncie przedpłaconym w danym momencie zabrakło środków. Nie dochodzi tu ani do uchylania się od zapłaty, ani do ukrycia przejazdu przed operatorem. Dochodzi wyłącznie do nieuiszczenia opłaty z góry. To zasadnicza różnica: między niezarejestrowaniem przejazdu a jedynie nieterminowym uregulowaniem należności - różnica, której przy ocenie proporcjonalności sankcji w żaden sposób nie można pominąć.
Dolegliwość tej konstrukcji pogłębia brak realnej możliwości naprawienia uchybienia. Zgodnie z art. 13k ust. 8a ustawy, po upływie trzech dni od przejazdu nie można już uzupełnić opłaty. Przewoźnik, który zorientuje się, że saldo było za niskie, częstokroć nie ma zatem żadnego instrumentu korygującego - brak tu swoistego „czynnego żalu”, który pozwoliłby dokonać zaległej wpłaty wraz z odsetkami i ewentualnymi kosztami manipulacyjnymi. Pozostaje mu wyłącznie oczekiwanie na decyzję o karze. Przy konstrukcji kary bezwzględnie oznaczonej żaden element stanu faktycznego - jak np. incydentalność uchybienia, dobra wiara, rejestracja przejazdu, znikoma wysokość nieuiszczonej należności - nie wpływa na wysokość sankcji.
W przypadku nieprzedpłacenia właściwsze byłoby rozwiązanie wzorowane na zaległościach podatkowych - upomnienie i ewentualna opłata podwyższona w rozsądnych granicach odpowiadających kosztom jej rozliczenia i dopiero miarkowana kara. Celowe byłoby również rozważenie dodania do systemu funkcjonalności polegającej na automatycznym rozliczaniu zaległości z wpływających wpłat.
Zobacz procedurę w LEX: Ulga e-TOLL >
Istotą problemu nie jest samo istnienie sankcji, lecz ich charakter. Kary e-TOLL zostały ujęte jako bezwzględnie oznaczone - w jednej, z góry ustalonej kwocie. Rola organu (Głównego Inspektora Transportu Drogowego) sprowadza się do stwierdzenia naruszenia i nałożenia kary w przewidzianej wysokości. Odpowiedzialność ma przy tym charakter obiektywny, niezależny od winy. W efekcie identyczną dolegliwość ponosi przewoźnik, który celowo nie zarejestrował się w systemie i ukrywał przejazdy, jak i ten, u którego na koncie przedpłaconym zabrakło kilkunastu złotych, mimo że przejazd został zarejestrowany, a opłata za niego została naliczona (skonkretyzowana), tyle że nie pobrana. Paradoksalnie - często podmiot, który przejazdów nie rejestrował, bywa nawet w lepszej sytuacji niż ten, który je zarejestrował, lecz nie przedpłacił - uchybienia tego drugiego są bowiem widoczne jak na dłoni, przejazdy figurują w systemie i organ nie musi ich „szukać”, inaczej niż w przypadku przejazdów w ogóle nieujętych w rejestrze. To między innymi dlatego istotna większość kar nakładana jest właśnie za przejazdy zarejestrowane, choć nieprzedpłacone, a nie za te pozostające poza rejestrem.
Skala zjawiska i dysproporcja
Problem nie ma wymiaru wyłącznie teoretycznego - kary za naruszenia w systemie e-TOLL na łączną kwotę przekraczającą 52 milionów złotych, to skala systemowa, a nie incydentalna. O nieproporcjonalności przesądza jednak nie sama suma, lecz relacja kary do naruszenia. Nieopłacona należność za pojedynczy przejazd wynosi zazwyczaj kilka lub kilkanaście złotych. Za tę zaległość nakłada się karę 1500 zł - nierzadko kilkaset razy wyższą od kwoty, której dotyczy, i to za każdy przejazd z osobna. Zdarza się, że za nieprzedpłaconą należność rzędu 4,20 złotych wymierza się karę 1500 złotych. Tam, gdzie przejazdy powtarzają się w kolejnych dniach lub obejmują flotę kilku, kilkunastu czy kilkudziesięciu pojazdów, sankcje kumulują się w sposób lawinowy.
Reprezentatywny - i bynajmniej nieodosobniony - jest przypadek przedsiębiorcy prowadzącego działalność od ponad dwudziestu lat jako osoba fizyczna, dysponującego własnymi środkami transportu. Firma nie ma zadłużenia, nie opiera się na kredytach ani leasingach - rośnie organicznie. Jej właściciel prowadzi ją w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, odpowiadając za zobowiązania całym swoim majątkiem. Pomimo kryzysu w branży transportowej, utrzymuje stabilność. W następstwie „odpięcia się” karty płatniczej powiązanej z kontem i przeoczenia aktualizacji formy płatności przez pewien czas przejazdy - wciąż prawidłowo rejestrowane - nie były przedpłacane. Efektem jest kilkaset wszczętych postępowań, a łączna wysokość grożących kar sięga grubo ponad 300 000 złotych. Dla jednoosobowej działalności to obciążenie o charakterze wręcz rujnującym, wywołane błędem czysto technicznym, bez cienia próby ukrycia przejazdu. Nie jest to wyjątek. Znam przypadki, gdy wszczęto postępowania obejmujące grożące kary przekraczające nawet 2 miliony złotych. Trudno takie rezultaty pogodzić zarówno z zasadą proporcjonalności, jak i z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Dysproporcja ta obnaża zarazem odwrócenie funkcji sankcji. Kara administracyjna za nieuiszczenie opłaty drogowej powinna oddziaływać prewencyjnie, czyli skłaniać do terminowego regulowania należności. Powinna też oddziaływać naprawczo, kompensując uszczerbek zarządcy drogi i koszt późniejszego rozliczenia. W obecnym kształcie, gdy w pojedynczej sprawie dolegliwość wielokrotnie, niejednokrotnie ponad stukrotnie, przewyższa samą należność (a do tego dochodzi możliwość kumulacji sankcji), to potrafi to istotnie osłabić rzetelnie działające przedsiębiorstwo i kara przybiera charakter czysto represyjny, oderwany od celu, któremu ma służyć. To właśnie ta zamiana proporcji - a nie samo istnienie sankcji - czyni obecny model trudnym do obrony.
Wzorzec konstytucyjny i standard unijny
Zasada proporcjonalności (wywodzona z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, aby sankcja była adekwatna do wagi naruszenia, nie wykraczała poza to, co konieczne do osiągnięcia celu regulacji, oraz uwzględniała indywidualne okoliczności sprawy. Mechanizm kary bezwzględnie oznaczonej z założenia tego nie zapewnia. Problem nie jest przy tym swoisty dla e-TOLL - obejmuje całą kategorię sztywnych kar administracyjnych, na których niekonstytucyjność Trybunał Konstytucyjny wskazywał już m.in. w wyroku dotyczącym kary z ustawy o odpadach (wyrok z 15 października 2013 r., P 26/11), a także w wyroku odnoszącym się do braku możliwości miarkowania sztywnej kary z prawa energetycznego (wyrok z 17 października 2024 r., P 3/23).
Dla rzetelności obrazu należy odnotować najnowszy wyrok TK z 23 czerwca 2026 r. (SK 12/21), pierwszy odnoszący się wprost do kar z ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1218, tzw. system SENT). Trybunał nie stwierdził wprawdzie niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów, zwrócił jednak uwagę na istnienie w tej ustawie wentyla bezpieczeństwa w postaci możliwości odstąpienia od nałożenia kary – takiego wentyla nie ma w przepisach dotyczących kar e-TOLL. Choć na pełną analizę trzeba poczekać do uzasadnienia, w mojej ocenie orzeczenie to nie zmienia poglądu o nieproporcjonalności kar niemiarkowalnych - tym bardziej że dla kar e-TOLL rozstrzygający pozostaje wzorzec unijny, na który wyrok dotyczący SENT nie oddziałuje.
Wzorzec unijny jest bowiem dla kar e-TOLL kluczowy. Sankcje za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty drogowej podlegają art. 9a dyrektywy 1999/62/WE (w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe). Dyrektywa wymaga, aby kary były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zasada proporcjonalności należy zarazem do zasad ogólnych prawa Unii Europejskiej i wiąże sądy krajowe, a jej wyrazem jest również art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE. Co istotne, art. 9a dyrektywy jest wspólnym wzorcem dla wszystkich państw członkowskich - to on wyznacza granice, w których musi zmieścić się polski model sankcyjny.
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) nie odrzuca kar zryczałtowanych jako takich, jednak w nowszej linii konsekwentnie kwestionuje sankcje oderwane od wagi i charakteru naruszenia. Przykładem jest wyrok z 21 listopada 2024 r. w bułgarskiej sprawie Ekostroy (C-61/23), w którym Trybunał uznał za sprzeczną z zasadą proporcjonalności zryczałtowaną karę za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty drogowej, nakładaną w jednakowej wysokości bez względu na charakter i wagę naruszenia.
Znaczenie tego orzeczenia dla polskich spraw e-TOLL jest bezpośrednie. Sprawa dotyczyła wprawdzie bułgarskiego systemu poboru opłat, lecz była rozpatrywana w świetle dokładnie tego samego przepisu, który wyznacza standard proporcjonalności także dla polskich kar (art. 9a dyrektywy 1999/62/WE). W trybie prejudycjalnym TSUE nie orzeka o przepisach krajowych, lecz dokonuje wykładni prawa unijnego. Skoro jednak zinterpretował wzorzec obowiązujący również w Polsce, jego stanowisko zachowuje pełną aktualność wobec kar e-TOLL, których konstrukcja jest zbliżona, jeśli nie tożsama, z zakwestionowaną.
Kierunek ten nie jest odosobniony. Już we wcześniejszym wyroku dotyczącym węgierskiego systemu opłat drogowych (wyrok TSUE z 22 marca 2017 r., C-497/15, Euro-Team) Trybunał wskazał, że wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji przewidującemu grzywny o zryczałtowanej wysokości za wszelkie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty, niezależnie od ich charakteru i wagi. Zestawienie obu orzeczeń wyznacza spójną linię, w której polski model sztywnej kary 1500 zł jawi się jako trudny do obrony.
Droga systemowa: zmiana przepisów
Wadliwość obecnej regulacji można - i trzeba - usuwać dwiema drogami, które biegną dziś równolegle i zmierzają do tego samego celu: przywrócenia proporcjonalności kar. Pierwsza to droga systemowa, czyli zmiana przepisów przez ustawodawcę. Istotą problemu pozostaje brak instrumentu pozwalającego dostosować sankcję do okoliczności konkretnej sprawy oraz - co dla e-TOLL swoiste - brak rozróżnienia dwóch odmiennych naruszeń.
W przypadku przejazdu zgłoszonego, lecz nieprzedpłaconego, zamiast kary rażąco oderwanej od należności zasadne byłyby rozwiązania adekwatne do rzeczywistej wagi uchybienia: np. automatyczne pokrycie zaległości z późniejszych wpłat na konto, opłata manipulacyjna albo opłata w podwyższonej wysokości za spóźnione rozliczenie, a przed nałożeniem dolegliwej sankcji - mechanizm upomnienia, wzorowany na postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego koszt to kilkanaście złotych.
Tam, gdzie sankcja rzeczywiście jest uzasadniona (niezarejestrowanie przejazdu), kara sztywna powinna ustąpić karze względnie oznaczonej - w granicach „do”, w ramach których organ wymierzałby ją z uwzględnieniem wagi i okoliczności naruszenia, sięgając po dyrektywy wymiaru kary z art. 189d kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednocześnie należy wskazać, że wprowadzenie kar miarkowanych - bez rozróżnienia naruszeń - byłoby rozwiązaniem prostszym z punktu widzenia ustawodawcy i również w dużym stopniu rozwiązywałoby problem. Przesuwałoby ono jednak ciężar oceny wagi naruszenia z ustawodawcy na organy nakładające karę, które dopiero przez praktykę stosowania sankcji musiałyby wypracować swoistą gradację naruszeń i odpowiadające im wysokości kar. Z drugiej strony rozwiązanie takie czyniłoby kary bardziej elastycznymi.
Potrzeba zmiany jest przy tym pilna, a nie odległa. Postępowania w przedmiocie nałożenia kar e-TOLL są wszczynane na bieżąco, a dla wielu przedsiębiorców - jak pokazuje przywołany wyżej przypadek - okazują się bardzo dolegliwe, ale mam nadzieję, że nie rujnujące. Każdy miesiąc zwłoki oznacza kolejne decyzje obciążające podmioty, które niczego nie ukrywały, a jedynie spóźniły się z przedpłatą albo przeoczyły aktualizację formy płatności.
Droga sądowa: rozstrzygnięcie tu i teraz
Druga droga to sądy, czyli rozstrzyganie w indywidualnych, już toczących się sprawach. Skoro Trybunał w sprawie Ekostroy wypowiedział się już co do wykładni art. 9a dyrektywy, powstaje pytanie o instrumenty pozostające w dyspozycji sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na karę e-TOLL. W mojej ocenie są one dwa i oba są uzasadnione.
Pierwszy to skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE - o to, czy model sztywnych, zryczałtowanych kar w systemie e-TOLL odpowiada wymogowi proporcjonalności z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz z art. 49 ust. 3 Karty. Jest to droga ostrożniejsza i dająca pełną pewność co do wykładni. O skierowanie takiego pytania moja kancelaria wnosi praktycznie we wszystkich naszych sprawach e-TOLL przed sądami administracyjnymi.
Drugi, i moim zdaniem dopuszczalny już w świetle wyroku Ekostroy, to zakresowa odmowa zastosowania przepisu krajowego niezgodnego z prawem Unii. Na podstawie zasady pierwszeństwa prawa unijnego sąd krajowy może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu ustanawiającego sztywną karę, jeżeli uzna go za sprzeczny z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 9a dyrektywy. Skoro TSUE w sprawie bułgarskiej dokonał już wykładni tego samego wzorca, argument za bezpośrednim zastosowaniem standardu unijnego jest szczególnie mocny.
W praktyce może to przybrać co najmniej dwie postaci. Pierwsza to odwołanie się do wyroku C-61/23 i pozostanie w granicach istniejących instrumentów procesowych - a więc nakazanie organowi zbadania, czy aktualizuje się w sprawie, któraś z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wskazana w art. 189f k.p.a. Rozwiązanie to porusza się jednak w logice zero-jedynkowej: albo pełna kara, albo całkowite odstąpienie. Ogranicza to możliwość doboru sankcji rzeczywiście adekwatnej, a samą podstawę odstąpienia zawęża do przesłanek z art. 189f k.p.a., a zatem stosunkowo wąskich. Jest to rozwiązanie możliwe do przyjęcia, nie oddaje ono jednak w pełni wniosków płynących z wyroku C-61/23. Druga możliwość to otwarcie drogi do miarkowania kary przez odpowiednie zastosowanie dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a. Rozwiązanie to jest daleko idące i bywa oceniane jako zbliżające się do orzekania prawotwórczego, wkraczającego w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy. Należy przy tym odnotować, że w sprawie SENT Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zastosował bezpośrednio prawo UE i odmówił - w odpowiednim zakresie - zastosowania krajowego przepisu o karach, uznając go za niezgodny z prawem UE, jednak potem Naczelny Sąd Administracyjny te orzeczenie uchylił (wyrok z 24 września 2025 r., II GSK 636/25). NSA przyjął, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania ustawodawcy: stosując przepisy ustawy, dokonuje ich wykładni w zgodzie z prawem UE, a nie odmawia ich zastosowania.
Gdyby doszło do zmiany ustawy, to reguła prawa względniejszego (zgodnie z art. 189c k.p.a.) obejmie postępowania będące w toku oraz naruszenia sprzed nowelizacji, dla których kary nie stały się jeszcze ostateczne. Nie rozwiąże jednak problemu kar już zapłaconych i wyegzekwowanych. Te pozostaną poza jej zasięgiem. Właśnie dlatego rozstrzygnięcie oparte na prawie unijnym może sięgnąć dalej niż sama nowelizacja.
Podsumowanie
Konieczna jest zmiana przepisów, aby nieproporcjonalne kary przestały być nakładane - w szczególności tam, gdzie nie dochodzi do uchylania się od płatności, lecz do przeoczenia przedpłaty. Rozwiązaniem nie jest jednorazowa korekta stawki, lecz systemowe rozróżnienie obu naruszeń i zastąpienie kary sztywnej sankcją względnie oznaczoną, zdolną uwzględnić wagę i okoliczności czynu. Drugi wymiar dotyczy przeszłości: co z karami już nałożonymi i co najtrudniejsze już wyegzekwowanymi, skoro są one równie niesprawiedliwe. Sama nowelizacja, choćby najlepsza, tego drugiego problemu nie rozwiąże, chyba, że znalazłby się w niej wyraźny przepis intertemporalny.
Niezależnie od pożądanych zmian legislacyjnych, w mojej ocenie uzasadnione są również pytania prejudycjalne do TSUE. Rozstrzygnięcie oparte na prawie unijnym - inaczej niż zmiana ustawy, działająca jedynie na przyszłość - mogłoby bowiem otworzyć drogę do ponownej oceny także decyzji już wydanych, a w uzasadnionych przypadkach do odzyskania już zapłaconych kar.
Dr Dawid Korczyński, adwokat, ekspert prawa przewozowego, autor bloga PrawnicyTransportu.pl
