Prezydenckie weto do nowelizacji ustawy SENT, to okazja aby wreszcie skupić się na reformie systemu administracyjnych kar pieniężnych. Należy odejść od sztywnych stawek, a zacząć sensownie miarkować te dolegliwe dla przewoźników sankcje finansowe – podkreśla dr Dawid Korczyński, adwokat.
Na początku czerwca prezydent zawetował nowelizację ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1218, dalej jako „ustawa SENT”), kierując ją do ponownego rozpatrzenia przez Sejm. W przekazie medialnym weto przedstawiane jest przede wszystkim jako ochrona przedsiębiorców przed kosztami objęcia monitorowaniem betonu towarowego, jednak prawna istota odmowy podpisu leży gdzie indziej - w sposobie nakładania administracyjnych kar pieniężnych i w ich relacji do zasady proporcjonalności. Weto nie rozstrzyga tego problemu; jedynie go uwypukla. Wymaga on rozwiązania systemowego niezależnie od dalszych losów zawetowanej ustawy: odejścia od kar sztywnych na rzecz kar miarkowanych.
Punktem spornym nie jest samo istnienie sankcji, lecz technika legislacyjna jej określenia. Po pierwsze, kara administracyjna może zostać ujęta jako bezwzględnie oznaczona, w jednej, z góry ustalonej kwocie. Druga możliwość to albo względne oznaczenie w granicach „od–do” lub „do”, w ramach których organ wymierza ją z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Kary SENT należą do pierwszej grupy: za nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych grozi 10 000 złotych, za nieprzedstawienie środka transportu do kontroli - 20 000 złotych, za niezgłoszenie przewozu - 46 proc. wartości brutto towaru, nie mniej niż 20 000 złotych. Rola organu sprowadza się do stwierdzenia naruszenia i nałożenia kary w przewidzianej kwocie. Odpowiedzialność ma przy tym charakter obiektywny - niezależny od winy - wobec czego identyczną sankcję ponosi podmiot, który na przykład celowo ukrywał dane przez wiele godzin, oraz ten, u którego kilkuminutowa przerwa w transmisji wynikła z awarii zewnętrznego operatora GPS. Stopniowanie (kaskadowość) wysokości kary w zależności od skali naruszenia nie zmienia jej charakteru jako bezwzględnie oznaczonej, jeżeli za dany czyn kara nie podlega miarkowaniu.
Problem nie ma oczywiście wymiaru wyłącznie teoretycznego, ale praktycznie pojawia się codziennie na polskich drogach. Przed sądami administracyjnymi zawisły tysiące spraw dotyczących kar SENT, a wymierzane kwoty bywają znaczne – w niektórych przypadkach, przy niezgłoszeniu przewozu sięgają nawet kilkuset tysięcy złotych. Podobnie jest, gdy błąd powtarza się w kolejnych zgłoszeniach, np. przewoźnik kilkukrotnie nie stawi się do kontroli z powodu przeoczenia tzw. dyrektywy kontroli. Skalę dolegliwości może zobrazować wyrok NSA z 9 maja 2024 r. (II GSK 235/21): za jednorazowe niedopełnienie obowiązku zgłoszenia przewozu nałożono karę w wysokości 342 793 zł, a sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy konstrukcji sztywnej żaden z elementów stanu faktycznego - incydentalność uchybienia, brak uszczuplenia należności publicznoprawnych czy przyczyny techniczne - nie wpływa na wysokość kary. Jedynym wentylem bezpieczeństwa łagodzącym dolegliwość tych sankcji pozostaje możliwość całkowitego odstąpienia od nałożenia kary. Ustawa SENT - w obecnym, niezmienionym brzmieniu, którego planowana modyfikacja stała się jedną z przyczyn weta - przewidują dwie przesłanki odstąpienia, mające charakter klauzul generalnych: interes publiczny oraz ważny interes strony. Tak ujęte przesłanki pozwalają organom stosującym kary (Naczelnikom UCS) wypełnić je treścią, uwzględnić indywidualne okoliczności sprawy i w określonych sytuacjach odstąpić od ukarania. Szczególne znaczenie ma tu przesłanka interesu publicznego, stanowiąca w praktyce główną podstawę odstąpienia.
Praktyka organów Krajowej Administracji Skarbowej bywa jednak niejednolita - sposób stosowania tych przesłanek w jednej części kraju potrafi odbiegać od praktyki w innej. Do tego dochodzi natychmiastowa wykonalność kar: decyzja podlega wykonaniu już po wyczerpaniu trybu administracyjnego, a skarga do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania z mocy prawa. W razie nieodstąpienia od ukarania karę należy zatem najpierw uiścić, a dopiero następnie poddać decyzję kontroli sądu administracyjnego - przy czym na prawomocne rozstrzygnięcie w obu instancjach oczekuje się zwykle od dwóch do czterech lat, zależnie m.in. od tego, czy sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu, czy na rozprawie. W wielu przypadkach czyni to sankcje SENT szczególnie dotkliwymi. Należy zarazem odnotować, że część organów odstępuje od nałożenia kary już na etapie postępowania administracyjnego. Na tym tle pozytywnie zwraca uwagę praktyka m.in. Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego, który traktuje kary jako instrument o charakterze rzeczywiście prewencyjnym i wnikliwie bada zasadność odstąpienia. Decyzje tego organu często są wręcz wzorcowe: w razie stwierdzenia pierwszego naruszenia organ wyraźnie wskazuje, że już samo postępowanie pełni funkcję prewencyjną, wyjaśnia motywy odstąpienia od nałożenia kary (swoiste pouczenie) oraz uprzedza, że w przypadku ponownego naruszenia kara zostanie nałożona. Praktyka ta dowodzi, że nawet przy obecnym brzmieniu przepisów właściwy sposób ich stosowania może sprawić, iż sankcja trudna do pogodzenia z zasadą proporcjonalności w jednym przypadku (bezwzględnego nałożenia kary) okaże się proporcjonalna w innym (odstąpienia od ukarania z odpowiednim uzasadnieniem i pouczeniem). Dowodzi to, że w odniesieniu do kar SENT istotne jest zatem nie tylko samo brzmienie przepisów, lecz również praktyka ich stosowania.
Zasada proporcjonalności, wywodzona z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wymaga, aby sankcja była adekwatna do wagi naruszenia, nie wykraczała poza to, co konieczne do osiągnięcia celu regulacji, oraz uwzględniała indywidualne okoliczności sprawy. Mechanizm kary bezwzględnie oznaczonej z założenia tym wymogom nie odpowiada, gdyż wyłącza ostatni z tych elementów. Na niekonstytucyjność takich sankcji Trybunał Konstytucyjny wskazywał już m. in. w wyroku z 15 października 2013 r. (P 26/11), dotyczącym kary z ustawy o odpadach, a także w wyroku z 17 października 2024 r. (P 3/23), odnoszącym się do kar z Prawa energetycznego. Problem przekracza więc ramy SENT i obejmuje całą kategorię bezwzględnie oznaczonych kar administracyjnych.
W prawie Unii Europejskiej (UE) zasada proporcjonalności należy do zasad ogólnych i wiąże sądy krajowe. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE co prawda nie odrzuca co do zasady kar zryczałtowanych jako takich, to jednak w nowszym orzecznictwie Trybunał coraz częściej kwestionuje sankcje zryczałtowane, oderwane od wagi i charakteru naruszenia - i to właśnie ta linia jest dla kar SENT rozstrzygająca. Pierwszorzędne znaczenie ma tu wyrok w sprawie C-583/20, dotyczący węgierskiego systemu EKAER, będącego bezpośrednim pierwowzorem polskiej ustawy SENT. Trybunał zakwestionował w nim grzywnę za nieprawidłowości w deklarowaniu przewozu towarów, której wysokość nie mogła być niższa niż 30–40 proc. wartości towarów. Skoro zaś rzeczywistym celem SENT jest zabezpieczenie poboru VAT i akcyzy, ten sam wzorzec proporcjonalności - wynikający z art. 273 dyrektywy VAT - odnosi się wprost do kar SENT. Kierunek ten potwierdza wyrok Grupa Warzywna (C-935/19), w którym za nieproporcjonalną uznano polską sankcję VAT stosowaną automatycznie, bez możliwości indywidualizacji. Wymowny jest wreszcie stosunkowo świeży wyrok Ekostroy (C-61/23), w którym Trybunał uznał za sprzeczną z zasadą proporcjonalności zryczałtowaną karę za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty drogowej, nakładaną w jednakowej wysokości bez względu na charakter i wagę naruszenia. Stanowisko to zachowuje pełną aktualność dla polskich sankcji transportowych: naruszenia SENT są bowiem skrajnie niejednorodne - od celowego ukrywania danych po kilkuminutową przerwę w transmisji z przyczyn technicznych - a obowiązujący model nie przewiduje żadnego mechanizmu korygującego poza całkowitym odstąpieniem od ukarania.
Powyższe rozważania trzeba uzupełnić o najnowsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2026 r. w sprawie o sygn. SK 12/21 - pierwsze rozstrzygnięcie odnoszące się wprost do konstrukcji kar z ustawy SENT. Trybunał uznał, że art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 22 ust. 3 - zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie umorzono. Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Wyrok ten nie zmienia jednak przedstawionego przeze mnie poglądu. W moim przekonaniu w ostatnim czasie wyraźnie zarysowała się tendencja przeciwna karom sztywno (bezwzględnie) oznaczonym - dostrzegalna zarówno w orzecznictwie konstytucyjnym, jak i w orzecznictwie TSUE. Istotą problemu pozostaje nie sama wysokość sankcji, lecz brak instrumentu pozwalającego dostosować ją do okoliczności konkretnej sprawy; sformułowany wyżej postulat de lege ferenda - wprowadzenie kar względnie oznaczonych przy zachowaniu dotychczasowych klauzul odstąpienia od nałożenia kary - zachowuje zatem pełną aktualność.
Jednocześnie pełniejsze odniesienie się do wyroku SK 12/21 będzie możliwe dopiero po opublikowaniu jego pisemnego uzasadnienia i to właśnie ono ma tu znaczenie pierwszorzędne. Zestawienie tego wyroku z wyrokiem P 3/23 - dotyczącym zbliżonego zagadnienia braku możliwości miarkowania sztywnej administracyjnej kary pieniężnej, tyle że na gruncie Prawa energetycznego - prowadzi do spostrzeżeń wartych pogłębionej analizy. W wydaniu obu orzeczeń uczestniczyło dwóch tych samych sędziów, w żadnym z nich nie zgłoszono zdań odrębnych, a mimo to ich sentencje zdają się zmierzać w odmiennych kierunkach. Rozbieżność taka może jednak wynikać z różnych okoliczności. Z tych względów o rzeczywistym znaczeniu wyroku SK 12/21 dla praktyki organów KAS i sądów administracyjnych przesądzi dopiero lektura jego uzasadnienia, do której wypadnie powrócić po jego publikacji.
W mojej ocenie celowe pozostaje skierowanie przez któryś z sądów administracyjnych pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE, bowiem właściwym wzorcem kontroli kar SENT, obok przepisów krajowych, pozostaje art. 273 dyrektywy VAT oraz art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wyrażający zasadę proporcjonalności kar do wagi czynu.
Pytanie, czy istniejącą lukę może wypełnić sąd, pozostaje sporne. WSA we Wrocławiu w precedensowym w tym zakresie wyroku z 14 czerwca 2023 r. (III SA/Wr 374/22) dopuścił miarkowanie kary SENT mimo jej sztywnego określenia, sięgając bezpośrednio po dyrektywy z art. 189d kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przy zachowaniu górnej granicy zagrożenia. W innej, analogicznej sprawie NSA uchylił jednak wyrok WSA, uznając, że oparcie miarkowania na art. 189d k.p.a. prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia katalogu przesłanek wymiaru kary. Niezależnie od tego, które stanowisko uznać za trafne, sama jego sporność dowodzi, że problem powinien zostać rozwiązany przez ustawodawcę, a nie pozostawiony niejednolitej praktyce orzeczniczej.
W mojej ocenie, co sygnalizuję od bardzo dawna, potrzebna jest zmiana dotycząca sankcji SENT i zmiana sposobu ich określenia - z kwoty stałej na kwotę „do”, w granicach której organ wymierzałby karę z zastosowaniem dyrektyw z art. 189d k.p.a. Kierunek ten potwierdza praktyka legislacyjna. Po wyroku Grupa Warzywna sztywną sankcję VAT zastąpiono stawką względną („do 20 proc.”) wraz z kryteriami wymiaru nawiązującymi do art. 189d k.p.a. Również w toku prac nad nowelizacją SENT - po sygnale Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu co do wątpliwości konstytucyjnych - Senat zastąpił sztywne kary za nowe zgłoszenia kontraktowe (przewóz betonu) karami miarkowanymi „do 20 000 zł” i „do 5000 zł”. Analogiczny postulat odejścia od kar sztywnych sformułowano wobec kar e-TOLL. Na tym tle za rozwiązanie idące w odwrotnym kierunku należy uznać projektowane zawężenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (art. 26 ust. 2a ustawy SENT): utrzymanie kar sztywnych przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości odstąpienia prowadziłoby odpowiedzialność administracyjną w stronę niemal absolutnej.
Przy okazji rozważań dotyczących kar SENT celowe jest zwrócenie uwagi na potrzebę szerszego stosowania ekonomicznej analizy prawa, ale nie w dotychczasowym wydaniu OSR (oceny skutków regulacji). Wprowadzając takie regulacje jak SENT i idące z nimi w parze sankcje, ustawodawca powinien brać pod uwagę nie tylko koszty po stronie administracji oraz spodziewane wpływy z uszczelnienia systemu, lecz także - a może przede wszystkim - potencjalne obciążenia po stronie przedsiębiorców. Taki model analizy funkcjonuje w tradycji anglosaskiej, gdzie swoista buchalteria zysków i strat z wprowadzenia regulacji odgrywa istotną rolę, a punktem odniesienia jest realne oddziaływanie przepisów na gospodarkę i na przedsiębiorców – w myśl zasady nie tylko ochrony, ale również rozwoju źródła dochodu. Potrzebę takiej szerszej analizy szczególnie unaocznił przypadek objęcia systemem SENT odzieży i obuwia. Spodziewane wpływy z uszczelnienia szacowano na ok. 100 mln zł rocznie (uzasadnienie projektu), nie dostrzeżono jednak w dostatecznym stopniu obciążeń po stronie przedsiębiorców - w szczególności firm z sektora MŚP - co spotkało się z poważną krytyką. Zabrakło wystarczającego rachunku kosztów wprowadzenia regulacji, a więc zestawienia spodziewanych korzyści fiskalnych z ciężarem nakładanym na adresatów obowiązków. Wniosek jest ogólniejszy: ocena proporcjonalności sankcji nie powinna ograniczać się do relacji między wagą naruszenia a wysokością kary, lecz obejmować także bilans skutków całej regulacji dla obrotu gospodarczego.
Zasada proporcjonalności - mająca swoje źródło zarówno w Konstytucji RP, jak i prawie unijnym - pełni w prawie administracyjnym funkcję korygującą obiektywną odpowiedzialność. To z niej wyprowadzane są dyrektywy wymiaru kary. To ona pozwala otworzyć sztywną regułę na okoliczności konkretnej sprawy, nie znosząc samej obiektywności odpowiedzialności. Tam, gdzie ustawodawca nie przewidział takiego wentyla lub go usuwa - jak w przypadku zawetowanej nowelizacji SENT - odpowiedzialność grozi przekształceniem w odpowiedzialność absolutną, nie do pogodzenia z proporcjonalnością. W tym sensie weto akcentuje istniejący problem kar sztywno określonych, które nie podlegają miarkowaniu. Jego rozwiązaniem nie jest jednorazowa korekta, lecz systemowe zastąpienie kar sztywnych karami względnie oznaczonymi, zdolnymi uwzględnić wagę i okoliczności naruszenia.
Dr Dawid Korczyński, adwokat, ekspert prawa przewozowego, autor bloga PrawnicyTransportu.pl
