Spektakularny wybuch kryzysu finansowego w 2007 r., będącego przede wszystkim konsekwencją pęknięcia bańki na amerykańskim rynku nieruchomości i gwałtownego spadku wartości instrumentów finansowych zabezpieczonych wierzytelnościami hipotecznymi, skutkował głośnymi upadłościami amerykańskich banków. Najbardziej brzemienny w skutkach był upadek Lehman Brothers, który uważa się za początek światowego kryzysu finansowego. Przestraszone możliwym efektem domina i upadłością kolejnych banków amerykańskie władze zdecydowały się na bailout, czyli zaangażowanie środków publicznych w celu ratowania szeregu instytucji finansowych.
Z czasem kryzys dotknął również Europę. Władze poszczególnych państw poszły śladem USA i również doszło do wielu przypadków bailoutu. Działania państw europejskich pozwoliły uniknąć pogorszenia sytuacji, jednak szybko zaczęto krytykować swego rodzaju „uspołecznienie strat” zachęcające instytucje finansowe do moralnego hazardu, czyli podejmowania nadmiernego ryzyka, ze względu na pewność otrzymania pomocy ze środków publicznych w razie niepowodzenia. W rezultacie prawodawcy podjęli szereg działań, polegających z jednej strony na wzmocnieniu regulacji i nadzoru nad rynkiem, a z drugiej na stworzeniu alternatywy dla bailoutów. Tą alternatywą stała się przymusowa restrukturyzacja.
Zobacz również: Przymusowa restrukturyzacja banku niełatwa do zaskarżenia
Instytucjonalne podstawy resolution
W Unii Europejskiej podstawą przymusowej restrukturyzacji stała się Dyrektywa 2014/59/UE – tzw. Dyrektywa BRRD. Określiła ona zasady i procedury odnoszące się do naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych – nie tylko banków, ale też firm inwestycyjnych. Równolegle wdrożono Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Mechanism – SRM) dla państw należących do unii bankowej. W jego ramach funkcjonuje centralny organ w postaci Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji (Single Resolution Board – SRB) oraz Jednolity Fundusz Restrukturyzacji (Single Resolution Fund – SRF). Państwa członkowskie, które nie zostały objęte SRM, w tym Polska, wdrożyły zasady resolution wynikające z Dyrektywy BRRD i ustanowiły własne organy przymusowej restrukturyzacji.
Polska zaimplementowała przepisy Dyrektywy BRRD ustawą z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Organem przymusowej restrukturyzacji stał się Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który wykonuje również obowiązki w zakresie gwarantowania depozytów.
Założeniem resolution banków na gruncie europejskim jest spełnienie jej podstawowego celu w postaci utrzymania stabilności finansowej, zapewnienia realizacji przez podmiot funkcji krytycznych oraz ochrony deponentów i ich środków, a to wszystko przy jednoczesnym ograniczeniu zaangażowania środków publicznych.
Oczywiste jest jednak, że ktoś musi ponieść koszty całego procesu. W założeniu powinni to być przede wszystkim akcjonariusze banków oraz wierzyciele, których akcje i wierzytelności podlegają umorzeniu lub konwersji (ang. bail-in). Zatem w każdym przypadku będą istniały osoby lub podmioty niezadowolone z resolution. Idea tego rozwiązania jest jednak taka, że interes systemu finansowego oraz deponentów przeważa ponad interesem akcjonariuszy i wierzycieli banku.
Doświadczenia europejskie
Pierwsze próby resolution w Unii Europejskiej miały miejsce jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy BRRD. Po wejściu w życie nowych przepisów najgłośniejsze przypadki resolution dotyczyły banków z państw śródziemnomorskich, w tym Hiszpanii i Włoch. Głośnym echem odbiła się restrukturyzacja Banco Popular Español (BPE). W jej wyniku umorzone lub skonwertowane zostały instrumenty kapitałowe BPE, a nowy inwestor Banco Santander objął za 1 EUR akcje BPE nowej emisji. Kolejna emisja akcji pozwoliła na uzyskanie ponad 7 mld EUR na dokapitalizowanie banku. Depozyty klientów zostały w całości ochronione i udało się uniknąć efektu zarażenia. Nie było również potrzeby angażowania środków publicznych. Kluczowe dla powodzenia operacji okazało się zaangażowanie dużej instytucji finansowej w postaci Banco Santander, a także wcześniejsze przygotowanie do przeprowadzenia due diligence. Niemniej wielu obligatariuszy BPE dochodzi roszczeń przed sądami.
Interesujące są przypadki włoskich banków, wśród których na pierwszy plan wysuwają się Banca Popolare di Vicenza oraz Veneto Banca. Przede wszystkim SRB odmówiła przeprowadzenia ich restrukturyzacji, stwierdzając że w przypadku tych dwóch banków działania naprawcze nie są uzasadnione interesem publicznym. W związku z tym włoskie władze zdecydowały się przeprowadzić uporządkowaną likwidację tych instytucji, co wymagało zaangażowania środków publicznych. Włoskie państwo zasiliło kwotą prawie 5 mld EUR bank Intesa Sanpaolo, który przejął zdrową część obu upadających banków, a ponadto udzielił mu gwarancji do kwoty 12 mld EUR. Państwo de facto przejęło też toksyczne aktywa obu banków, przenosząc je do utworzonego w tym celu podmiotu SGA.
Cena promocyjna: 230.3 zł
|Cena regularna: 329 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 230.3 zł
Resolution w Polsce
W Polsce pierwszy przypadek przymusowej restrukturyzacji dotyczył Podkarpackiego Banku Spółdzielczego w Sanoku (2020 r.). Zastosowano wówczas formę instytucji pomostowej (Bank Nowy BFG S.A.), do którego przeniesiono przedsiębiorstwo upadającego banku. Jednocześnie umorzone zostały udziały członków oraz obligacje, co uderzyło m.in. w jednostki samorządu terytorialnego będącego obligatariuszami. Niemniej cele przymusowej restrukturyzacji zostały osiągnięte. Przede wszystkim udało się zapewnić ochronę depozytów osób fizycznych oraz mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. W 2021 r. instytucja pomostowa została przejęta przez nowego właściciela i prowadzi aktywną działalność jako bank uniwersalny.
Kolejne przypadki resolution w Polsce, które również miały miejsce w 2020 r., dotyczyły Banku Spółdzielczego w Przemkowie oraz Idea Banku S.A. Jednak uwagę opinii publicznej przykuła przede wszystkim rozpoczęta w 2022 r. przymusowa restrukturyzacja Getin Noble Banku S.A., który był jednym z największych banków komercyjnych w kraju, a w momencie rozpoczęcia procedury depozyty zgromadzone w tym banku wynosiły blisko 40 mld zł.
W tym przypadku ponownie zastosowano instytucję pomostową, którą został Bank BFG S.A. Przeniesiono do niego m.in. wszystkie depozyty, a także kredyty w złotych. Co istotne, akcjonariuszem tego podmiotu oprócz BFG został System Ochrony Banków Komercyjnych S.A., utworzony przez osiem dużych banków komercyjnych. Za pośrednictwem tego podmiotu sektor bankowy zasilił instytucję pomostową kwotą ponad 3 mld zł, co pozwoliło uratować depozyty niegwarantowane, czyli takie, które nie są objęte ochroną depozytów zapewnianą przez BFG. Można więc powiedzieć, że to same banki umożliwiły pełną ochronę klientów. Jednocześnie udało się uniknąć angażowania środków publicznych. Natomiast koszty operacji ponieśli akcjonariusze oraz obligatariusze Getin Noble Banku S.A., ponieważ akcje i obligacje spółki zostały umorzone.
Dalsze losy instytucji pomostowej napawają optymizmem. Została ona nabyta przez amerykański fundusz Cerberus Capital Management za 375 mln zł. Bank został też dokapitalizowany kwotą ok. 700 mln zł. Zaangażowanie mniejszościowych inwestorów w postaci Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju oraz Międzynarodowej Korporacji Finansowej (część grupy Banku Światowego) wzmacnia przekonanie, że zarzadzanie bankiem będzie się odbywało w sposób stabilny, bezpieczny i zgodny z interesem deponentów oraz systemu finansowego. Obecnie dawna instytucja pomostowa pod nazwą VeloBank S.A. prowadzi aktywną działalność. Bank buduje silną grupę finansową – nabył towarzystwo funduszy inwestycyjnych oraz tworzy biuro maklerskie.
Przede wszystkim jednak udało się uniknąć runu na bank i efektu zarażenia. Polski system bankowy przeszedł przez resolution jednego z największych banków suchą stopą. Oczywiście osoby i podmioty, na które przerzucono koszty przymusowej restrukturyzacji, dochodzą roszczeń przed sądami. Wśród zarzutów stawianych procedurze na pierwszy plan wybija się kumulacja przez BFG funkcji w zakresie przymusowej restrukturyzacji oraz innych, w tym gwaranta depozytów. Niemniej w wyroku z 12 grudnia 2024 r. w sprawie C-118/23 TSUE dopuścił takie rozwiązanie. Można jednak założyć, że postępowania sądowe potrwają jeszcze przez jakiś czas, a ich rezultat jest niewiadomą.
Przyszłość resolution
Regulacje w zakresie resolution są stale rozwijane. W 2024 r. przyjęta została dyrektywa 2024/1174, która modyfikuje zasady dotyczące minimalnego wymogu w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych (tzw. MREL). Istotą MREL jest zapewnienie, że banki posiadają wystarczające zasoby kapitałowe i odpowiednie zobowiązania, które mogą zostać umorzone lub przekonwertowane na kapitał w przypadku przymusowej restrukturyzacji. Obecnie przepisy omawianej dyrektywy są w procesie ich implementacji do polskiego porządku prawnego. Można założyć, że przyszłość regulacji w zakresie resolution banków to zwiększenie roli instrumentów przygotowujących podmioty do przeprowadzenia procesu, jak właśnie MREL oraz TLAC (globalny standard kapitałowy), a także dostosowanie istniejących procedur do dotychczasowych doświadczeń.
Doświadczenia przymusowej restrukturyzacji są oceniane na tyle pozytywnie, że postanowiono objąć resolution również zakłady ubezpieczeń. Na szczeblu unijnym regulacje w tym zakresie ustanowiła Dyrektywa 2025/1, którą państwa członkowskie są zobowiązane zaimplementować do 29 stycznia 2027 r. Nie można również wykluczyć, że regulacje w zakresie resolution obejmą również kolejne sektory rynku finansowego.
Tym bardziej należy docenić skuteczność polskich przypadków przymusowej restrukturyzacji, które okazały się sukcesem – w każdym przypadku udało się osiągnąć cele resolution, zapewniając stabilność rynku finansowego i ochronę klientów, bez konieczności angażowania środków podatników.
dr Grzegorz Keler, adwokat, partner w Kancelarii Jabłoński Koźmiński i Wspólnicy, Uniwersytet Warszawski
