Rok 2022 dla sektora bankowego był trudnym okresem. Znaczący wzrost inflacji i stóp procentowych prowadził do wprowadzenia tzw. wakacji kredytowych i spadku popytu na kredyty. Odczuwalna jest również presja kredytobiorców i sądów na podważanie umów kredytowych, nie tylko walutowych, ale ostatnio nawet złotowych. Czynniki te miały wpływ na straty odnotowane przez wiele banków. Nie zanosi się na odwrócenie tych trendów w najbliższym czasie.
W ciągu ostatnich trzech lat Bankowy Fundusz Gwarancyjny („BFG”) wszczął aż cztery procesy przymusowej restrukturyzacji (tzw. resolution) banków zagrożonych upadłością.
Czytaj: Getin Noble Bank do przymusowej restrukturyzacji - zmieni nazwę na VeloBank>>
W tych warunkach zarówno organy banków, jak i ich interesariusze (akcjonariusze, obligatariusze lub kontrahenci) powinni posiadać plan reakcji na interwencję państwa w stosunku do banków zagrożonych upadłością. Doświadczenie zdobyte w toku prac nad zaskarżeniem niektórych decyzji BFG pozwala nam sformułować kilka praktycznych uwag dotyczących przygotowania się do zaskarżenia takich rozstrzygnięć.
Czytaj: Pytania do TSUE mogą sprawy kredytobiorców Getin Noble Bank zamrozić na lata>>
Resolution banku – uwarunkowania prawne
Wprowadzenie resolution banków stanowiło reakcję na doświadczenia kryzysu na rynku finansowym w latach 2008-2012. Wówczas okazało się, że udzielanie rządowej pomocy bankom uważanym za zbyt duże, by upaść (tzw. bail-out), nie jest rozwiązaniem optymalnym. Dlatego też na poziomie unijnym uchwalono tzw. Dyrektywę BRR. Przewiduje ona odrębny od postępowań upadłościowych system restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych (banków) i firm inwestycyjnych.
Dyrektywa BRR wprowadza instrumenty umożliwiające organom przymusowej restrukturyzacji (w Polsce jest nim BFG) wystarczająco wczesną i szybką interwencję w stosunku do instytucji kredytowych na progu upadłości, aby tej upadłości uniknąć i zapewnić ciągłość krytycznych funkcji finansowych i gospodarczych danej instytucji. Założeniem dyrektywy jest, by to akcjonariusze ponosili straty w pierwszej kolejności, a wierzyciele banku (np. obligatariusze) w dalszej.
Do polskiego systemu prawnego Dyrektywę BRR transponowała ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym („Ustawa”). Według jej przepisów BFG wydaje decyzję o resolution w przypadku, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:
- podmiot jest zagrożony upadłością,
- nie występują uzasadnione przesłanki wskazujące, że działania sektora prywatnego lub środki wczesnej interwencji pozwolą uniknąć upadłości,
- resolution jest konieczne w interesie publicznym.
Decyzja BFG musi zawierać oszacowanie wartości aktywów i pasywów banku dokonane na zlecenie BFG przez eksperta niezależnego od organów publicznych, BFG, jak też od banku, którego dotyczy oszacowanie i jego podmiotów powiązanych.
Czytaj w LEX: Umowy kredytu i pożyczki w przymusowej restrukturyzacji i w postępowaniu upadłościowym banku >>>
Jak przewidzieć resolution banku?
Postępowanie administracyjne w przedmiocie wszczęcia resolution nie jest jawne. O jego prowadzeniu przez BFG bank oraz uczestnicy rynku dowiadują się z chwilą zakończenia tego postępowania – w dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Decyzja jest ostateczna i wykonalna z chwilą wydania – Ustawa nie przewiduje odwołania od niej w trybie administracyjnym. Ocena czy bank może być poddany resolution jest zatem utrudniona, nawet dla osób „wewnątrz” banku.
Mając na względzie przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, najlepszym sposobem na uniknięcie zaskoczenia decyzją BFG jest obserwacja dostępnych publicznie danych ze sprawozdań finansowych oraz raportów giełdowych banku. Mogą one bowiem sugerować ryzyko wystąpienia przesłanki zagrożenia upadłością banku. Istotny sygnał ostrzegawczy mogą stanowić publikacje informacji o naruszeniu przez bank wymogów adekwatności kapitałowej, lub obniżeniu ratingu banku. W ich obliczu należy bacznie przyglądać się sytuacji banku i perspektywom jej poprawy. Dodatkowo, w przypadku ostatnich dwóch przymusowych restrukturyzacji banków krajowych wszczęcie resolution poprzedzały decyzje Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu BFG kuratorem banku. Tego rodzaju sygnały powinny wzmóc czujność uczestników rynku.
Na marginesie, problem dopuszczalności ustanowienia BFG kuratorem banku, w stosunku do którego BFG prowadzi postępowanie w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, będzie przedmiotem analizy TSUE w postępowaniu dotyczącym pytań prejudycjalnych zadanych przez WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej przymusowej restrukturyzacji Getin Noble Bank S.A. (sygn. akt VI SA/Wa 2964/22).
Kto i kiedy może zaskarżyć decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji?
Decyzja o przymusowej restrukturyzacji banku wprowadza nieodwracalne zmiany prawne w stosunku do banku (podmiotu) w restrukturyzacji. Ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadku jej uwzględnienia, skarżący może domagać się naprawienia szkody z tytułu wydania przez BFG decyzji z naruszeniem prawa.
Skargę na decyzję o resolution należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji bankowi może wnieść jego rada nadzorcza. Prawo do wniesienia skargi ma również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją. Legitymacja do zaskarżenia decyzji przez podmiot inny niż rada nadzorcza wymaga dodatkowo oceny przesłanki interesu prawnego, który narusza decyzja BFG. Według WSA w Warszawie takie naruszenie występuje „(…) gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący”[1]. Prawo zaskarżenia decyzji mają więc osoby, na których prawa lub obowiązki (wynikające z prawa prywatnego lub publicznego) decyzja wpłynęła.
Czytaj w LEX: Koszty przymusowej restrukturyzacji banku w postępowaniu upadłościowym >>>
Czytaj w LEX: Wpływ przymusowej restrukturyzacji i postępowania upadłościowego na strukturę organizacyjno-prawną banku >>>
Sądy wskazują, że interes prawny w zaskarżeniu decyzji o resolution banku mają w szczególności jego akcjonariusze, których akcje zostały umorzone mocą decyzji[2], obligatariusze lub wierzyciele banku, którzy – w braku decyzji BFG – mogliby dochodzić zaspokojenia swoich roszczeń z majątku banku[3]. Z orzecznictwa nie wynika, by wierzyciel musiał w tym celu uzyskać uprzednio względem banku tytuł wykonawczy. Do katalogu legitymowanych wierzycieli zaliczono także osoby posiadające rachunki w banku w stosunku do którego wszczęto przymusową restrukturyzację[4]. Decyzję BFG w sprawie przymusowej zmiany warunków umowy może też zaskarżyć strona tej umowy.
Skarżący inni niż rada nadzorcza banku są w stosunkowo trudnej sytuacji procesowej. Decyzja o resolution oraz jej pełne uzasadnienie doręczane są bowiem tylko bankowi. Z tych przyczyn WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej przymusowej restrukturyzacji Getin Noble Bank S.A. (sygn. akt VI SA/Wa 2964/22) wystąpił do TSUE z pytaniami dotyczącymi możliwości uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze rady nadzorczej także w postępowaniach prowadzonych ze skarg interesariuszy banku.
Problematyczne okazuje się też ustalenie terminu na zaskarżenie decyzji przez podmioty inne niż rada nadzorcza banku. W orzecznictwie wypracowano pogląd, wedle którego początek biegu 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji BFG przez podmiot, którego interes prawny narusza decyzja, rozpoczyna bieg od daty ogłoszenia decyzji na stronie internetowej BFG[5]. Równoważny skutek ma ogłoszenie na stronie internetowej BFG – niekiedy szczątkowej – informacji o wydaniu decyzji. Oznacza to, że skarżący inny niż rada nadzorcza banku musi wnieść skargę nie znając uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Co więcej, 7-dniowy termin biegnący od ogłoszenia na stronie internetowej BFG wiąże nawet podmioty, którym BFG jednak doręcza decyzję z uzasadnieniem (np. decyzje o zmianie warunków umowy). Przełamuje to powszechną w polskich procedurach zasadę, że termin na zaskarżenie rozstrzygnięcia liczy się od jego doręczenia wraz z uzasadnieniem.
Dlatego też interesariusze banku, niezwłocznie po uzyskaniu informacji o jego resolution, powinni wyświetlić stronę BFG i zweryfikować ilość czasu pozostałego na wniesienie skargi. BFG dotychczas zamieszczał na swoje stronie informację o wszczęciu resolution niemal od razu po doręczeniu decyzji bankowi.
Rogoziński Dawid: Przymusowa restrukturyzacja banku a roszczenia frankowiczów >>>
Słabsza pozycja procesowa skarżącego
Postępowanie ze skargi na decyzję o wszczęciu resolution banku przypomina starcie Dawida z Goliatem. Przepisy Ustawy istotnie pogarszają pozycję procesową skarżącego w stosunku do klasycznego układu procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Skarżenie decyzji BFG utrudnia krótki termin i brak dostępu do jej uzasadnienia przez część skarżących. Z uwagi na niejawny charakter postępowania przed BFG, w chwili doręczenia (ogłoszenia) decyzji BFG żaden ze skarżących nie ma też wiedzy o przebiegu tego postępowania, ani tym bardziej wpływu na jego przebieg. Uzyskanie dostępu do akt sprawy i ich analiza pod kątem ewentualnych uchybień w krótkim, 7-dniowym terminie na wniesienie skargi na ogół nie są możliwe.
Istotny element decyzji BFG, jakim jest oszacowanie aktywów i pasywów banku stanowi swoistą opinię biegłego. Trudno ją jednak zakwestionować, gdyż w postępowaniu przed BFG takie prawo jest wyłączone. Jednocześnie procedura sądowoadministracyjna nie umożliwia prowadzenia na wniosek skarżącego dowodu z opinii biegłego sądowego, która mogłaby służyć wykazaniu wad oszacowania.
Co zatem można zrobić, żeby dać sobie choć minimalne szanse na rzetelną weryfikację sprawy?
Na pewno warto odpowiednio wcześnie zgromadzić wszystkie dostępne publicznie sprawozdania finansowe i raporty giełdowe banku. To samo dotyczy innych dostępnych publicznie danych finansowych, takich jak np. informacje o adekwatności kapitałowej. Jeżeli znamy główny problem biznesowy banku (np. kredyty frankowe), warto gromadzić informacje prawne (np. wyroki sądowe) i analizy ekonomiczne lub statystyczne na jego temat. Warto też zawczasu zastanowić się w jaki sposób wykażemy interes prawny skarżącego i przygotować ścieżkę uzyskania w tym celu stosownych dokumentów (np. zaświadczeń z domu maklerskiego).
Pamiętajmy też, że argumentację skargi można rozszerzać. Jeżeli np. skargę złożyła rada nadzorcza, to warto zadbać o połączenie naszej sprawy ze skargą rady – dzięki temu uzyskamy dostęp do pisma podmiotu, który ma najszerszą wiedzę o sprawach banku, oraz do akt postępowania, które prowadził BFG.
Na marginesie, problem dopuszczalności ustanowienia BFG kuratorem banku, w stosunku do którego BFG prowadzi postępowanie w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, będzie przedmiotem analizy TSUE w postępowaniu dotyczącym pytań prejudycjalnych zadanych przez WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej przymusowej restrukturyzacji Getin Noble Bank S.A. (sygn. akt VI SA/Wa 2964/22).
Autorzy: Michał Cecerko, radca prawny, Maciej Orkusz, adwokat, są partnerami w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k., występują jako pełnomocnicy w postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących skarg na decyzje Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji banków
Michał Cecerko, radca prawny
Maciej Orkusz, adwokat
- autorzy są partnerami w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k., występują jako pełnomocnicy w postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących skarg na decyzje Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji banków
[1] Por. Wyrok WSA w Warszawie z 4.12.2020 r., VI SA/Wa 320/20, LEX nr 3149981 i cyt. tam orzecznictwo.
[3] Tamże.
[4] Wyrok WSA w Warszawie z 4.12.2020 r., VI SA/Wa 320/20, LEX nr 3149981.
[5] Tak np. postanowienia NSA z 11.08.2020 r., II GZ 221/20, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 38, z 8.10.2020 r., II GZ 290/20, LEX nr 3062870, z 27.10.2020 r., II GZ 321/20, LEX nr 3080760, z 8.11.2022 r., II GZ 399/22, LEX nr 3430457.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.