Przedsiębiorca czy obywatel, który chciałby czytać wszystkie nowo przyjmowane akty prawne, musiałby w 2018 r. poświęcić na to 1 godzinę i 57 minut każdego dnia roboczego. W ubiegłym roku w Dzienniku Ustaw opublikowano 14,6 tys. stron maszynopisu nowych aktów prawnych najwyższej rangi (ustaw i rozporządzeń), czyli o 46 proc. mniej niż w 2017 r. i o 54 proc. mniej niż w rekordowym 2016 r. Pod względem produkcji prawa Polska wróciła do poziomu z 2008 r. Tak wynika z piątej edycji raportu „Barometr stabilności otoczenia prawnego w Polsce” przygotowanego przez Grant Thornton.

Mniej rozporządzeń

Przyczyną wyhamowania produkcji prawa jest głównie mniejsza liczba rozporządzeń – ich liczba stron spadła w 2018 r. do 11,3 tys., co jest najniższym wynikiem przynajmniej od 2012 r. Jeszcze w 2017 r. uchwalone rozporządzenia składały się z 24,5 tys. stron. Oznacza to, że ministerstwa w rok ograniczyły swoją produkcję przepisów o 56 proc. Teoretycznie możliwe jest, że ten spadek to skutek zastępowania rozporządzeń aktami niższej rangi, np. wytycznymi, instrukcjami czy objaśnieniami. Według ekspertów Grant Thornton, jest to jednak mało prawdopodobne – w ostatnim roku nie zaobserwowali oni takiego zjawiska. Przesunięcie raczej nastąpiło w kierunku regulowania ustawami bardziej szczegółowych zagadnień, bez delegowania do wydania w tej materii przepisów wykonawczych.

 



 

Dwa ekspresy: Parlament i Prezydent

Prawo tworzone jest w zbyt dużym pośpiechu. Prace nad ustawą trwają w parlamencie średnio 99 dni. To drugi najniższy wynik w całej historii badania. Większość projektów powstaje bez merytorycznych prac w komisjach sejmowych, a rola parlamentu ogranicza się niekiedy tylko do zachowania formalnych wymogów procedury legislacyjnej. W 2018 r. aż 63 proc. projektów ustaw nie była już modyfikowana po drugim czytaniu (tzn. przystąpiono  niezwłocznie do III czytania lub komisja już pierwszego dnia obrad sporządziła sprawozdanie ze swojej pracy).  Najlepszym przykładem efektów tak ekspresowej legislacji jest ustawa ustanawiająca 11 listopada 2018 r. dniem wolnym od pracy czy o cenach prądu.

Zwiększył się też odsetek projektów poselskich, senackich i komisyjnych, które nie muszą przejść całej ścieżki rządowej, konsultacji publicznych, nie mają też często oszacowanych skutków zmian. W 2018 r. odsetek takich ustaw z tzw. szybkiej ścieżki wyniósł 23 proc,. w 2017 – 15 proc, a w 2016 r. – 23 proc. Warto jednak przypomnieć, że najwięcej takich projektów było w 2015 i 2014 r. – odpowiednio 41 i 36 proc. Tyle, że rządowa ścieżka nie zapewnia, że konsultacje będą dobrze przeprowadzone i co ważniejsze, ich wyniki jawne. W 2018 r. 43 proc. rządowych projektów ustaw nie miało żadnej dokumentacji z konsultacji publicznych. 

Bezrefleksyjny Senat

Co gorsze, nie ma szans na poprawę przepisów w Senacie, zwanego izbą refleksji. Autorzy raportu nazywają go wprost izbą bez refleksji. W 2018 roku Senat nie zgłosił żadnych poprawek do 79 proc. uchwalonych ustaw. Z kolei prezydent potrzebował średnio 11 dniu na podpisanie ustawy. To o ponad tydzień mniej niż Aleksander Kwaśniewski czy Lech Kaczyński. - Te wszystkie elementy pokazują, że legislacyjny ekspres nadal pędzi, mino że samych stron aktów pranych mamy mniej – ocenia Tomasz Wróblewski, partner Zarządzający Grant Thornton.

Prawo musi nadążać za rzeczywistością

Nieco inaczej na raport patrzy Jadwiga Emilewicz, minister przedsiębiorczości i technologii. - Raport nie zwraca uwagi, na jakość. Pytanie, czy miara wagi i metra jest najwłaściwsza, np. gdy tworzy się rynek związany z nowymi technologiami, np. podatki od platform elektronicznych, prosta spółka akcyjna – ocenia Jadwiga Emilewicz.  –  Rzeczywistość biegnie bardzo szybko, a ustawodawstwo musi umieć ją opisywać. Dlatego nie powinniśmy się bać podejmować nowych regulacji - mówiła.
- Nie jesteśmy przeciwnikami zmian w prawie – odpowiada Tomasz Wróblewski. Wręcz przeciwnie, polskie prawo powinno się zmieniać, świat idzie do przodu i regulacje muszą za nim nadążać. Nowe ustawy i rozporządzenia są więc oczywiście konieczne i należy docenić dobre intencje i wysiłek legislatorów, którzy chcą polskie prawo udoskonalać. Uważamy jednak, że nadal – mimo że sytuacja się wyraźnie poprawiła – zmienność prawa jest zbyt duża – podkreśla Wróblewski. I dodaje, że prawo to nie jedyny instrument na regulowanie rzeczywistości.

Jadwiga Emilewicz zapewniła jednak, że jej resort dba i będzie dbał o powściąganie apetytu powściągania  legislacyjnego urzędników i polityków.  -  Po to uchwaliliśmy Konstytucję Biznesu. To co jest jeszcze ważne, to wprowadzać zasady one in, one out.  Staramy się mobilizować inne ministerstwa, by tworząc nowe regulacje, analizowały, czy można zrezygnować z innych – podkreśliła Emilewicz.

 


Prof. Elżbieta Mączyńska, prezes Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego zwraca uwagę na jeszcze inny aspekt problemu. Jej zdaniem przepisy są pisane zbyt trudnym językiem, są też zbyt skomplikowane. - Marzy mi się, że ustawa vatowska będzie miała jedną stronę. Kiedyś chciałam kupić szafkę, prosta, ale miała kwiatek. Pytam więc, czy mogę zamówić bez niego. Mogłam, ale była droższa. Dlaczego? Bo z kwiatkiem to rękodzieło z niższym VAT. Ostatnio też z ciekawości sprawdzałam interpretacje. I ja mając tytuł profesora belwederskiego nie byłam w stanie ich zrozumieć, a są one dla przedsiębiorców. Prawo wciąż jest pisane dla urzędników, a czas z tym skończyć – podsumowała prof. Mączyńska.