Ponad 80 proc. ogółu pracowników ministerstw oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stanowią członkowie korpusu służby cywilnej, natomiast urzędnicy zatrudnieni na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych to około 12 proc. wszystkich zatrudnionych. W latach 2015-2019 zaobserwować można „nieznaczną tendencję” do zwiększania się udziału pracowników zatrudnionych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych kosztem członków korpusu służby cywilnej – wynika z raportu Stowarzyszenia Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (SAKSAP).

W raporcie opracowanym przez SAKSAP pt. "Ile jest służby cywilnej w ministerstwach?" przeanalizowano podstawę zatrudnienia pracowników KPRM i ministerstw oraz dynamikę zmiany w zakresie procentowego udziału członków korpusu służby cywilnej i osób zatrudnionych na podstawie przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych w ogólnej liczbie zatrudnionych w najważniejszych urzędach administracji rządowej w latach 2015-2019.

Ustawa o służbie cywilnej oraz ustawa o pracownikach urzędów państwowych określają m.in. podstawowe wymagania, które muszą spełnić kandydaci na urzędników, rodzaj służby przygotowawczej, ich prawa i obowiązki. Ustawa o służbie cywilnej wprowadza dodatkowo wewnętrzny system organizacji na czele z Szefem Służby Cywilnej, mający na celu zapewnienie realizacji konstytucyjnej zasady zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. W związku z tym ustawa reguluje również kwestię naboru do służby cywilnej, który musi być otwarty i konkurencyjny.

 


Korpus służby cywilnej jest wewnętrznie zróżnicowany

Z raportu wynika, że korpus służby cywilnej jest wewnętrznie zróżnicowany, ponieważ tworzą go: pracownicy służby cywilnej zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, urzędnicy służby cywilnej zatrudnieni na podstawie mianowania, osoby zajmujące wyższe stanowiska w służbie cywilnej zatrudnione na podstawie powołania. Każda z tych kategorii pracowników mieszczących się w obrębie korpusu służby cywilnej podlega odmiennym przepisom szczegółowym.

Jerzy Siekiera, prezes Stowarzyszenia Absolwentów KSAP mówi, że zastąpienie regulacji ustawy o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r.  ustawą o służbie cywilnej było istotnym osiągnięciem okresu transformacji ustrojowej państwa i służyło wdrożeniu zasad profesjonalizmu i neutralności politycznej w administracji rządowej. Jego zdaniem powrót do rozwiązań ustawy o pracownikach urzędów państwowych stanowiłby pod tym względem istotny regres.

Z badania wynika, że w latach 2015-2019 KPRM oraz ministerstwa zwiększające zatrudnienie decydowały się zarówno na zatrudnienie na podstawie ustawy o służbie cywilnej, jak i ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W siedmiu ministerstwach rosło zatrudnienie na stanowiskach służby cywilnej, a w ośmiu w grupie pracowników zatrudnionych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W sześciu jednostkach nastąpił spadek liczby członków korpusu służby cywilnej w stosunku do urzędników zatrudnionych na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Chodzi o KPRM, Ministerstwo Cyfryzacji, Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Ministerstwo Klimatu, Ministerstwo Sprawiedliwości i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym samym okresie jedynie w Ministerstwie Edukacji Narodowej nieznacznie wzrósł procentowy udział członków korpusu służby cywilnej wśród zatrudnionych (o 3 punkty procentowe).

Premier określi wykaz komórek organizacyjnych z urzędnikami państwowymi

W Sejmie procedowana jest nowelizacja ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Projekt zawiera przepis zmieniający ustawę o pracownikach urzędów państwowych, zgodnie z którym premier będzie mógł, w drodze rozporządzenia, określić wykaz komórek organizacyjnych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, których pracownicy są urzędnikami państwowymi w rozumieniu tej ustawy.

- Wejście w życie proponowanego przepisu, choć ograniczonego do komórek organizacyjnych w KPRM, mogłoby zostać zinterpretowane przez osoby odpowiedzialne za politykę kadrową w urzędach administracji rządowej jako sygnał zachęcający do stosowania ustawy o pracownikach urzędów państwowych w znacznie szerszym niż dotychczas zakresie. To z kolei rodzi ryzyko powstania i ekspansji alternatywnego wobec służby cywilnej korpusu urzędniczego funkcjonującego według własnej pragmatyki – podkreśla Jerzy Siekiera. W praktyce mogłoby to oznaczać jego zdaniem znacznie częstsze niż dotąd obsadzanie wakatów bez publikowania ogłoszeń i konkursu ofert. Wzrosłaby też liczba pracowników, którzy nie byliby ograniczeni zakazem manifestowania poglądów politycznych i łączenia zatrudnienia z pełnieniem mandatu radnego.

Konkurencyjny nabór niekonieczny

Wniosek z raportu dotyczy też tego, że przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych nie nakładają na pracodawcę obowiązku organizowania otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowiska pracy. Rezygnacja z takiego naboru ogranicza krąg kandydatów, tym samym ograniczając możliwość dokonania najlepszego wyboru w oparciu o jasne i określone kryteria, a to budzi istotne wątpliwości co do kompetencji i bezstronności ostatecznie zatrudnionych osób.

Jak nam mówi dr hab. Stefan Płażek, adwokat, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim, nie ma obecnie przepisów dotyczących urzędników „pełniących obowiązki” - p.o. Jedna z poprzednich ustaw o służbie cywilnej, która utraciła moc w 2008 roku, przewidywała, że taka forma zatrudnienia nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy.

- Obecna ustawa w zasadzie operuje wyłącznie pojęciami związanymi z definitywnym obsadzaniem stanowisk, można oczywiście pod nieobecność urzędnika zastępować go, co nie znaczy, że jest to zatrudnienie w ramach „p.o” – mówi. I wyjaśnia, że z „pełnieniem obowiązków” mamy do czynienia wtedy, gdy stanowisko zostaje opróżnione, a zamiast obsadzenia go we właściwym ustawowym trybie definitywne, na miesiące czy lata zatrudnia się osobę jako „p.o.”.   

„Pełniący obowiązki” zbyt długo to nadużycie prawa

Tłumaczone jest to często doraźną potrzebą, ale zdaniem Stefana Płażka, ta istnieje tylko przez jakiś czas, a potem zaczyna się już nadużycie prawa. Jak dodaje, zwłokę w zatrudnieniu w sposób ustawowy należy liczyć nie od momentu, kiedy stanowisko staje się nieobsadzone, ale od czasu, kiedy ta perspektywa jest już znana, bo np. urzędnik składa wypowiedzenie. Jak podkreśla, już wtedy trzeba zacząć nad obsadzeniem stanowiska definitywnym, a nie po kilku miesiącach uznać, że jest wakat, nie da się przeprowadzić w szybkim czasie konkursu, więc zatrudnia się p.o. 

- Funkcjonowanie konstrukcji p.o. jest patologią, która tylko na krótki czas i w sytuacjach wyjątkowych i wytłumaczalnych ma swoją racje bytu, bo wszystko się może zdarzyć, prawo przewiduje przecież przesuwanie urzędników na inne stanowisko – mówi. Jak dodaje, trudno mówić o „przyzwoitym” ograniczeniu tego czasu, bo każdy przypadek jest inny, ale wydaje się, że pół roku to maksymalny czas.

P.o. w administracji samorządowej

Problem znany jest też w administracji samorządowej, i gdy zaczęło to być ponad miarę wykorzystywane, wprowadzono pewne przepisy ograniczające, ale dotyczą one tylko sekretarza gminy, powiatu czy województwa. Ustawa o pracownikach samorządowych stanowi, że „nabór kandydatów na wolne stanowisko sekretarza przeprowadza się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od zwolnienia stanowiska”. Nie ma jednak takiego zapisu co do pozostałych stanowisk.

- Niestety, wszyscy odczytali to a contrario – że do sekretarza trzeba się spieszyć z obsadzeniem wakatu, a co do innych stanowisk nie, więc latami dyrektorskie stanowiska również w samorządach piastowane są na zasadzie p.o. – zauważa prof. Płażek. - Jest to moim zdaniem jeden z mierników „złajdaczenia polskiej klasy politycznej” – podkreśla.

W lipcu 2020 r. Stowarzyszenie Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej złożyło do dyrektorów generalnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstw wniosek o udostępnienie informacji w zakresie podstawy zatrudnienia, zasad wynagradzania i płac pracowników zatrudnionych w najważniejszych urzędach administracji rządowej. Wniosek obejmował zestaw 5 pytań. Raport "Ile jest służby cywilnej w ministerstwach?" dostępny tutaj.

Czytaj też:
Rząd tworzy konkurencyjny do służby cywilnej korpus urzędniczy?
Pensje w administracji zamrożone, ale nie dla podsekretarzy stanu?