Ministerstwo Finansów przygotowuje właśnie kompleksową reformę podatków dochodowych. Konsultacje zmian trwały dwa dni robocze. Projekt został upubliczniony w czwartek około godz. 17, a Ministerstwo Finansów oczekiwało odpowiedzi do poniedziałku, do godz. 9.
Wśród ostatnich przykładów drastycznego ograniczania konsultacji społecznych jest też procedowanie tzw. ustawy futerkowej, ustawy o IPN, ustawy zmieniające wymiar sprawiedliwości czy funkcjonowanie służby cywilnej.
Tymczasem każda zmiana prawa musi być jednak konsultowana publicznie. Z regulaminu pracy Rady Ministrów wynika, że konsultacje powinny trwać 21 dni od udostępnienia projektu ustawy. Przyjęcie krótszego terminu wymaga szczegółowego uzasadnienia. W praktyce okazuje się jednak, że rząd tę zasadę łamie - maksymalne skracanie konsultacji, albo wręcz ich unikanie, jest niestety zasadą. Nagminną praktyką jest też ignorowanie zgłaszanych uwag.
Rażące błędy w konsultowaniu podatków
Chyba najczęściej „obrywa się” jednak podatkom dochodowym. Zmiany procedowane w latach 2017-18 konsultowane były po 14 dni. Monika Lewandowska, ekspertka BCC ds. podatków, starszy menadżer w zespole podatkowym CRIDO przypomina jednak, że dotyczyły one m.in. wprowadzenia nowych źródeł przychodów, limitów w zakresie odliczalności kosztów niektórych usług i finansowania dłużnego, raportowania MDR czy nowych przepisów w zakresie podatku u źródła. Przy czym zmiany wprowadzone w 2018 roku zawarte były na ponad 150 stronach projektu i ponad 200 stronach uzasadnienia. - Dodatkowo, sposób odniesienia się do uwag zgłaszanych w konsultacjach nie buduje poczucia, że mamy do czynienia z konsultacjami – mówi.
I o ile 14 dni to może być termin krótki (zwłaszcza przy pewnym kalibrze zmian czy organizacji zrzeszających wielu członków) to jednak nie tak krótki jak dwa dni robocze, a tyle efektywnie wyniósł czas na konsultacje projektu ustawy, którą ma zostać wprowadzone m.in. opodatkowanie spółek komandytowych. Uzasadnieniem dla przyjęcia takiego terminu była „pilność sprawy”.
Ustawa futerkowa, o IPN, ustawy sądowe również bez konsultacji
Dr hab. Grzegorz Makowski, ekspert forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego, wykładowca Szkoły Głównej Handlowej mówi, że z raportów Fundacji wynika, że takich sytuacji było w ostatnich latach dużo, nieporównywalnie więcej niż w poprzednich kadencjach. Co istotne – brak konsultacji dotyczy bardzo często inicjatyw legislacyjnych o znaczeniu ustrojowym, czy systemowym. W ten skandaliczny sposób były procedowane m.in. tzw. ustawa futerkowa, ustawa o IPN, wszystkie ustawy zmieniające wymiar sprawiedliwości, czy funkcjonowanie służby cywilnej – mówi.
Według niego można podważyć konstytucyjność ustawy, która została przyjęta w ekspresowym trybie, jednak w większości przypadków pomijanie konsultacji jest zgodne z prawem.
Wszyscy wiedzą o projekcie, więc konsultacje nie są potrzebne
- W odniesieniu do naprawdę licznych uwag zgłoszonych w trakcie tych dwóch dni, projektodawca wskazał, iż uwagi, co do krótkiego terminu konsultacji są niezasadne gdyż…założenia projektu były dostępne tydzień wcześniej na stronie KPRM… Sam argument „pilności sprawy” wydaje się kompletnie chybiony w sytuacji, w której zmiany są przygotowywane miesiącami w MF, a nie dotyczą sytuacji nagłych, takich jak np. wszelkie ustawy dotyczące COVID-19. Takie podejście wskazuje jedynie, że partner publiczny traktuje konsultacje jako zło konieczne, a nie proces pomagający ustanowić lepsze prawo – zauważa Monika Lewandowska.
- Jest też taka praktyka, że MF, komunikując prace nad jakimś rozwiązaniem, zwraca uwagę opinii publicznej na elementy projektu, które są korzystne, często mało istotne, a "zapomina wspomnieć" lub nazwać wprost te mniej korzystne. Np. nagłośnienie zwiększenia limitu dla stawki 9 proc. CIT i ryczałtu zostało odtrąbione na konferencjach prasowych, a objęcie spółek komandytowych CIT, jedynie wspomniane jako rozwiązanie "mające na celu powiązać wysokość podatku z faktycznym miejscem prowadzenia działalności gospodarczej" – dodaje Przemysław Pruszyński, doradca podatkowy, ekspert podatkowy Konfederacji Lewiatan.
Czytaj też: Przedsiębiorcy przeciwni objęciu CIT spółek komandytowych>>
Brak konsultacji to znak firmowy polskiego rządu
Marek Isański z Fundacji Praw Podatnika twierdzi, że niekonsultowanie lub konsultowanie „pozorne”, jest znakiem firmowym polskiego sposobu tworzenia prawa podatkowego. Podkreśla, że fundacja ostatni raz składała uwagi do projektu ustawy Nowej Ordynacji Podatkowej kilka lat temu. Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego pracowała w 15-osobowym zespole przez ponad pięć lat, a na konsultacje rząd przeznaczył tylko pięć dni.
- Rzeczywistość jest taka, że u nas prawdziwe konsultacje odbywają się po latach obowiązywania przepisu na salach sądu administracyjnego. Dopiero wtedy zrozpaczeni podatnicy szukając w sądzie ochrony swych praw podnoszą, że uchwalono przepisy niejasne, nieprecyzyjne i niespójne – zauważa. Przypomina również, że fundacja od ponad trzech lat zajmuje się pomocą ofiarom tzw. „ulgi meldunkowej” - ponad 18 tysiącom osób, które poszkodowane są bezrefleksyjnym stosowaniem przepisów uchwalonych w 2008 roku, niekonsultowanych, zgłoszonych w nocy, bez uzasadnienia i błyskawicznie uchwalonych.
Brak należytych konsultacji także w VAT
Dr Aleksander Łaszek z fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju przypomina z kolei, że ostatnio było głośno o zmianach w VAT. Ministerstwo zapowiadało je długo, ale faktyczne konsultacje były bardzo krótkie i pojawiły się niespodzianki w postaci podwyżek VAT na towary higieniczne. Na konsultacje był w tym przypadku jeden dzień, a zmiany wchodziły w życie niemal od razu.
Jak zauważa dr Sonia Buchholtz, główna ekonomistka w Konfederacji Lewiatan, najbardziej syntetycznego obrazu dostarcza „Barometr Prawa” kancelarii Grant Thornton. Wynika z niego, że 44 proc. projektów ustaw nie ma udokumentowanych konsultacji publicznych (trend wzrostowy), w kolejnych 40 proc. brak jest odniesienia autorów do nadesłanych opinii. W połowie ustaw prace są zakończone de facto po drugim czytaniu, bo brakuje czasu na refleksję.
Kuleją też w MEN
Andrzej Płonka, prezes Związku Powiatów Polskich mówi, że szczególnie wyróżnia się w pomijaniu konsultacji przepisów z samorządami Ministerstwo Edukacji Narodowej. - Można też zaobserwować przesyłanie do konsultacji projektów, które na późniejszym etapie prac legislacyjnych są znacząco modyfikowane i nie są powtórnie kierowane do uzgodnień ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, a wprowadzone zmiany wprost oddziałują na sytuację samorządów - podkreśla.
O pozorowaniu konsultacji mówi w przypadku ustaw podatkowych, bo na zgłoszoną propozycję zmiany przepisów ZPP nie dostał odpowiedzi. A skutkiem będzie ubytek w dochodach samorządów rzędu 14 mld złotych przy jednoczesnym zwiększeniu dochodów budżetu państwa o blisko 17 mld zł. - Chyba pierwszy raz mamy do czynienia z tak jawną próbą reperowania budżetu państwa kosztem samorządów - mówi.
Czytaj też: Samorządy tracą dochody - inwestycje i remonty pierwsze do redukcji>>
Samorządowcy chcą być traktowani jak strona
Tomasz Telesiński, dyrektor biura Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wielkopolski podkreśla, że istotne jest żeby w szczególnie w ważnych dla samorządu sprawach, była możliwość konsultowania i żeby samorządowcy byli traktowani jako strona, która powinna się wypowiedzieć. - Problemy samorządów są różne i jest ich wiele, i nie zawsze ustawodawca rozpozna, że coś dotyczy materii samorządowej i przedstawiciele powinni się wypowiedzieć - mówi.
Jak podkreśla, zawsze był to problem i zawsze strona rządowa chciała coś ze swojej strony narzucić, ale od kilku lat jest duże przyspieszenie legislacyjne, z czym wiąże się coraz częstsze wykorzystywanie poselskiej szybkiej ścieżki legislacyjnej. - Element konsultowania więc stracił na jakości i wartości. Coraz rzadsze jest podejmowanie dyskusji ze stroną samorządową – mówi.
Jako przykłady podaje zmiany w ustawie o systemie oświaty, czy ustawę o zmianie niektórych ustaw z celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania niektórych organów publicznych, które dotyczą fundamentalnych podstaw funkcjonowania samorządu lokalnego, do których szybkiej ścieżki legislacyjnej stosować się nie powinno.
Konsultacji społecznych pomijać nie wolno
Jak podkreśla dr Aleksander Łaszek, konsultacje są ważne, bo pozwalają na publiczną dyskusję i wymianę argumentów, bo często regulacje mają skutki uboczne, których administracja nie jest w stanie przewidzieć. - Im więcej osób przeczyta i przedyskutuje projekt, tym większa szansa na znalezienie i ewentualnie przeciwdziałanie nieoczekiwanym skutkom - mówi. I dodaje, że głośna dyskusja nad zmianami pozwala obywatelom przygotować się do nowych przepisów. Im dłuższe konsultacje i potem vacatio legis tym mniej zaskoczeni zmianami będą podatnicy.
Dr hab. Grzegorz Makowski uważa, że jedyny sposób na poprawę sytuacji to zbudowanie takiej kultury politycznej, w której dialog i konsultacje będą standardem. - Pomóc temu mogłoby uregulowanie obowiązku konsultacji na poziomie ustawowym, ale na to się nie zanosi - mówi. Tymczasem brak konsultacji powoduje uzasadniony dyskomfort dla różnych grup społecznych, które czują się źle traktowane przez władzę, bo nie mają szansy się wypowiedzieć na temat przepisów, które będą decydować o ich życiu. Brak przejrzystych konsultacji i pośpieszne uchwalanie prawa to także pole do korupcji i nieuczciwego lobbingu – podkreśla.
Zdaniem Andrzeja Płonki wymóg przeprowadzenia konsultacji to obowiązek prawny wynikający z konieczności dochowania norm, ale nie są one „sztuką samą w sobie choć w ten sposób są traktowane przez rząd”. - Tworzenie prawa wymaga pewnej pokory, świadomości, że z poziomu resortu niekoniecznie wie się wszystko, zwłaszcza jeśli chodzi o potencjalne skutki proponowanych regulacji. Pomocą mogą służyć praktycy, którzy na co dzień stykając się z prawem w działaniu, trafniej mogą przewidzieć, jakie zmiany wywoła nowa legislacja. Bez tego istnieje duże ryzyko, że prawo rozminie się z realiami – podkreśla.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
