NSA: Sędziowie blokują gminom sprytne obejście limitu zadłużenia

Opcje call w umowie spółki, które wymuszają wykup udziałów od prywatnego inwestora w zamian za długoletnie waloryzowane płatności, to w istocie forma kredytowania, więc ich łączną wartość należy uwzględniać przy wyliczaniu limitów dopuszczalnego zadłużenia – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sędziowie podzielili obawy zgłaszane co do tej oryginalnej - jak na polskich samorządowców - inżynierii finansowej przez kielecką Regionalną Izbę Obrachunkową. W sprawie pojawia się też wątek indeksowania wskaźnikiem WIBOR.

Opcja call (opcja kupna) to kontrakt finansowy, który daje jej posiadaczowi prawo - ale nie bezwzględny obowiązek - do zakupu określonego aktywa bazowego (np. akcji, waluty) po ustalonej cenie w określonym czasie w przyszłości. Wystawca opcji call jest z kolei zobowiązany do sprzedaży tego aktywa, jeśli nabywca zdecyduje się wykonać opcję. Na rynkach finansowych jest to rodzaj instrumentu pochodnego wykorzystywanego do spekulacji na wzrost ceny aktywa lub jako zabezpieczenie przed jego wzrostem. 

Zapach wielkich pieniędzy

Skąd więc pomysł użycia opcji call pojawił się w Skarżysku-Kamiennej? Miasto założyło Miejskie Inwestycje spółkę z o.o., która miała zmodernizować miejską pływalnię i nią zarządzać. Włodarze szukali inwestora i - przy pomocy znanej międzynarodowej kancelarii prawnej mającej oddział nad Wisłą - wymyślili, że podwyższą kapitał zakładowy spółki aż o 40 milionów złotych. Następnie miasto – po skierowaniu do potencjalnych inwestorów zaproszenia do negocjacji - sprzedało te udziały warszawskiej Adapta Fundusz 2 spółce z o.o., a po otrzymaniu zapłaty za nie, szybko potem odkupiło je z powrotem. Odkup miał nastąpić przez zastosowanie specyficznego instrumentu finansowego, jakim są właśnie opcje call. Płatność została rozłożona na 15 rocznych rat płatnych aż do 2035 r. (ich łączna wartość to prawie 67 mln zł). Za udziały o wartości nominalnej 50 złotych, miasto miało płacić 52,25 zł powiększone o waloryzację, czyli marżę będącą sumą 3 proc. plus wskaźnik WIBOR 6M.

Założeniem tej inżynierii finansowej było – co Miejskie Inwestycje Sp. z o.o. przyznaje wprost w sprawozdaniu zarządu za 2020 r. - aby nie wpływała ona ujemnie na wskaźnik zadłużenia miasta, ani nie obniżyła zdolności dalszego zadłużania się Skarżyska-Kamiennej na podstawie art. 243 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530). Przepis ten zawiera wzór matematyczny, który pozwala obliczyć maksymalny - indywidualny dla każdego samorządu - poziom zadłużenia, którego nie wolno przekroczyć uchwalając miejski budżet. Na wskaźnik ten duży wpływ mają m.in. kwoty kredytów i pożyczek, zobowiązania na wykup wyemitowanych papierów wartościowych. Wybrany przez miasto sposób finansowania nie miał też stanowić niedozwolonej pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dzięki temu – jak liczyli miejscy włodarze - miasto realizowałoby inwestycję, ale nie zadłużyłoby się ponad przepisowe limity, gdyż całości wydatków na odkup udziałów w spółce nie wliczyłoby do swojego długu. Cała operacja podwyższenia kapitału, objęcia udziałów przez inwestora oraz ich odkupu przez gminę potrwała zaledwie kilka tygodni na przełomie 2020 i 2021 r.

Sprawdź również książkę: Prawo finansów publicznych i prawo podatkowe >>

 

Kontrolerzy mocno sceptyczni

W przygotowanej Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2022-2038 (WPF) miasto najpierw uwzględniło zadłużenie z tytułu realizacji opcji. W kwocie długu ujęło 40,8 mln zł jako wydatki na zadanie inwestycyjne (wykup udziałów), a w kosztach obsługi długu wpisało kwotę 25,5 mln zł. Potem jednak radni znowelizowali Prognozę i wydatki te zniknęły, co miało obniżyć limity zadłużenia.

Ta swoista samorządowa „mistyka finansów” nie znalazła uznania w oczach członków Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Kielcach, która stwierdziła nieważność uchwały nowelizującej WPF. RIO podkreślało, że zobowiązania z tytułu zapłaty za realizację opcji call są tytułami dłużnymi w rozumieniu art. 72 ust. 1a ustawy o finansach publicznych, gdyż wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Zdaniem RIO zastosowany przez miasto model finansowania przedsięwzięcia zrealizowany przy uczestnictwie własnej spółki i inwestora zewnętrznego powinien być uwzględniony w kwocie długu. - Skutki ekonomiczne zobowiązania finansowego zaciągniętego przez gminę na podstawie umów opcji call są niewątpliwie podobne do skutków wynikających z umowy długoterminowego kredytu (czy długoterminowej oprocentowanej pożyczki). Umowy opcji call skutkują obowiązkiem zwrotu świadczenia pieniężnego inwestora (jego wkładu pieniężnego w całości) poprzez zobowiązanie gminy do zapłacenia w ramach ceny sprzedaży udziałów tzw. kwoty podstawowej oraz do zapłaty inwestorowi wynagrodzenia (odpowiadającego tzw. kwocie waloryzacji) – uznało RIO. Włodarze bronili się argumentem, że już rok wcześniej RIO przegrało z miastem analogiczną sprawę sądową w tej kwestii (wyrok WSA w Kielcach z 9 września 2021 r., I SA/Ke 288/21). Wtedy jednak podstawą uchylenia uchwały RIO były kwestie formalne, czyli podjęcie uchwały nadzorczej po upływie 30-dniowego terminu, czyli naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), a sędziowie w ogóle nie badali sprawy merytorycznie.

Miasto wzięło kredyt z WIBOR-em?

Co ciekawe, RIO dostrzegło, że Skarżysko-Kamienna w praktyce stała się „wiborowiczem” i to też nie wywołało entuzjazmu kontrolerów. Zawarcie umów opcji call zrodziło bowiem obowiązek zapłaty inwestorowi nie tylko kwoty podstawowej, lecz również kwoty waloryzacji - elementu zmiennego, uznawanego za odpowiednik odsetek za korzystanie z kapitału. RIO argumentował, że kwota waloryzacji uwzględnia nie tylko zmianę wartości pieniądza w czasie (funkcja waloryzacyjna, w tym przypadku oparta o WIBOR 6M), ale również zysk inwestora (3 proc.). Przy czym niemożliwe jest precyzyjne ustalenie z góry kwoty waloryzacji (podobnie jak niemożliwe jest ustalenie wartości zmiennych odsetek przy umowie kredytu). Izba zauważyła też, że - na podstawie zawartych umów opcji call - miasto musi corocznie do końca października wpłacać należności, czyli mamy do czynienia z okresowością świadczenia oraz inwestor ma ustanowione zabezpieczenie realizacji tych płatności (klauzula o dobrowolnym poddaniu się egzekucji na podstawie art. 777 kodeksu postępowania cywilnego). To też element umowy, który przypomina kredyt/pożyczkę.

Stanowisko RIO potwierdziły sądy administracyjne obu instancji, a wyrok NSA powinien zamknąć ostatecznie tę sprawę i być wykładnia dla innych samorządów, które chciałyby skorzystać z opcji call. Sędziowie podkreślali, że analiza treści umów opcji call oraz ocena ich konsekwencji ekonomicznych prowadzi do wniosku, że cechy zaciągniętego w ich realizacji zobowiązania przez Skarżysko-Kamienna wobec spółki Adapta Fundusz 2 przemawiają za uznaniem go za tytuł dłużny objęty limitami ustawy o finansach publicznych. -Skutki ekonomiczne tego zobowiązania podobne są bowiem do skutków umowy długoterminowego oprocentowanego kredytu lub pożyczki – stwierdzili sędziowie.

Wyrok NSA z 17 września 2025 r., I GSK 2047/22.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.