Dobra osobiste gminy - przegląd orzecznictwa

Rada gminy Jasieniec przyjęła uchwałę w sprawie ochrony jej dóbr osobistych z zapowiedzią pozywania osób i podmiotów, które mają je naruszać. Zaprotestował rzecznik praw obywatelskich, podnosząc, że uchwała rodzi poważne wątpliwości, gdyż może być odczytywana jako stwarzająca podstawę do działań ograniczających konstytucyjną wolność wypowiedzi. Może też otwierać drogę do nieproporcjonalnych środków prawnych, określanych jako strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej, tzw. SLAPP. Zastępca RPO Stanisław Trociuk poprosił wojewodę mazowieckiego o rozważenie doprowadzenia do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Wojewoda jednak nie podważył uchwały. Jego zdaniem jej treść mieści się w uprawnieniu rady do wyrażania stanowiska wobec konkretnego problemu, a zawarte w uchwale zobowiązanie wójta do jej wykonania nie jest „twardym” poleceniem dla organu wykonawczego do konkretnego działania. Przeczytaj więcej: Gmina chce chronić dobre imię – RPO widzi zagrożenie, wojewoda przeciwnie.

Czy gmina może walczyć o dobre imię?

Sprawę można byłoby uznać za mało ważną i niewymagającą dalszej uwagi, bo zapewne nie będzie na jej podstawie pozwów do sądów, gdyby nie ujawniona przy tej okazji wyraźna różnica zdań co do tego, czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo do ochrony dobrego imienia.

Rzecznik praw obywatelskich uważa, że nie. I przytacza przykłady orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazujące, że kierowanie przez organ władzy publicznej powództwa cywilnego w sprawie ochrony reputacji, co do zasady prowadzi do naruszenia wolności wypowiedzi, właśnie ze względu na nieproporcjonalność działań, różnicę w sytuacji procesowej stron, a przede wszystkim błędnie identyfikowane interesy stron oraz granice przedmiotu ochrony. Stwierdza też w wystąpieniu do wojewody mazowieckiego w sprawie uchwały z Jasieńca, że także polskie sądy powszechne odnoszą się w podobny sposób do relacji między wolnością wypowiedzi a wszczynaniem postępowań cywilnych o ochronę dóbr osobistych przez podmioty publiczne. Bo np. Sąd Apelacyjny w Łodzi 20 grudnia 2023 r. uznał ws. pozwu jednostki samorządu terytorialnego wobec indywidualnego podmiotu, że „powodowi jako jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje cywilnoprawna ochrona dobrego imienia, jako niezgodna z art. 10 ust. 2 EKPC, co musi skutkować oddaleniem powództwa". SA wskazał też, że oddalenie powództwa jst nie wyklucza, aby członkowie organu wszczynali postępowania o zniesławienie we własnym imieniu.
Na istnienie tego problemu wskazuje też Amnesty International, organizacja broniąca praw człowieka. W raporcie z 2022 r., analizującym przypadki nękania aktywistów LGBT+ stwierdza, że postępowania te, właśnie po hasłem ochrony dobrego imienia instytucji, są wszczynane z zamiarem uciszenia pewnych grup czy osób bądź zastraszenia ich, by powstrzymały się od dalszej działalności. Często kierowane są przeciwko dziennikarzom, obrońcom praw człowieka, organizacjom obywatelskim lub naukowcom. Zdaniem autorów raportu, to niebezpieczny trend, który obserwujemy w ostatnich latach.

Innego zdania jest wojewoda. - Co do zasady nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ochrona prawna w zakresie dóbr osobistych przysługuje gminie jako osobie prawnej. Również w przywoływanym orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. I ACa 2663/23, zasada ta znajduje odniesienie (teza wyroku, iż: /…/ jednostce samorządu terytorialnego przysługuje legitymacja formalna do wytoczenia powództwa o ochronę dóbr osobistych. Wynika ona z art. 23 kc i art. 24 par. 1 kc w zw. z art. 43 kc), aczkolwiek ze słusznym zastrzeżeniem, iż ochrona dóbr osobistych winna mieć charakter wyjątkowy ze względu na szczególny charakter prawny gminy jako osoby prawnej, tj. fakt statusu jako podmiot publicznoprawny, sposób uzyskiwania przychodów, jak i realizowane zadania – napisał Mariusz Frankowski w odpowiedzi rzecznikowi.

Sprawdź: Wizerunek gminy i jego ochrona

Pełnienie funkcji publicznej nie daje ochrony przed krytyką

W literaturze prawnej i w orzecznictwie trudno znaleźć jednoznaczne rozstrzygnięcie tego sporu. Część przedstawicieli doktryny wprost wskazuje, iż taka ochrona jednostkom samorządu terytorialnego nie należy się wcale. Na przykład profesorowie Edward Gniewek i Piotr Machnikowski (obaj z Uniwersytetu Wrocławskiego) w komentarzu do art. 43 kodeksu cywilnego uzasadniają to stanowisko tym, że krytyka działania państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, choćby była nieuzasadniona i, jako taka, naruszała wizerunek Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, nie może być uznana za naruszenie dobra osobistego tych podmiotów, rozumiane jako taka ingerencja w sferę tych podmiotów, która uniemożliwia im realizowanie ich zadań.

Komentujący to stanowisko radca prawny Marek Gruchalski z poznańskiej kancelarii Syty Adwokaci twierdzi, że wynika to przede wszystkim z tego, że gminy uchodzą za osoby prawne prawa publicznego i, w związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie mogą korzystać w pełni bądź wcale z ochrony przewidzianej w art. 43 KC, analogicznie do osób fizycznych pełniących stanowiska publiczne, które również nie korzystają z ochrony dóbr osobistych, na równi z pozostałymi osobami fizycznymi. Podobną opinię wyraziła w swojej publikacji w Systemie Informacji Prawnej LEX dr Natalia Mrukowska, także autorka wydanej przez Wolters Kluwer książki na ten temat. Podkreśla, że prawo do wizerunku jest jednym z dóbr osobistych przynależnych każdemu człowiekowi, a sporne w orzecznictwie i doktrynie jest to, czy również osoba prawna, w tym przypadku gmina, ma prawo do swojego wizerunku.

- Powszechnie uważa się, że tylko osoba fizyczna ma prawo do swojego wizerunku, aczkolwiek w orzecznictwie przeważa pogląd, że osoba prawna ma prawo do swojego wizerunku, pojmowanego często jako jej dobre imię - stwierdza.

Jest także opcja przeciwna, bazująca na tym, że zarzuty odnoszące się do sposobu działania zarówno organów gminy, jak i jej urzędników, mogą mieć znaczenie dla renomy i dobrego imienia samej gminy. Jak zauważa Marek Gruchalski, zajmujący się obsługą jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej, na potwierdzenie tej tezy można wskazać linię orzeczniczą, która pozwala przyjąć, iż jednostkom samorządu terytorialnego należy się ochrona przed naruszeniem ich dóbr osobistych na równi z pozostałymi osobami prawnymi. I przywołuje m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2007 r. (II CSK 392/06), stwierdzający, że publikacja nieprawdziwych i niezweryfikowanych starannie informacji na temat funkcjonowania starostwa powiatowego, będącego urzędem, przy pomocy którego działa powiat, godzi w cześć i wizerunek powiatu. A w wyroku 28 kwietnia 2016 r. (V CSK 486/15) SN stwierdził, że zarzuty odnoszące się do sposobu działania zarówno organów każdej osoby prawnej, jak i jej służb mają znaczenie dla renomy i dobrego imienia samej osoby prawnej.

Publikacja może prowadzić do utraty zaufania

Jak wyjaśnia mec. Gruchalski, zawarta w art. 47 Konstytucji RP zasada, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, w kontekście prawa cywilnego adresowana jest do osób fizycznych. Jednak zastrzega, że przepisy te, zgodnie z art. 43 kodeksu cywilnego, stosuje się odpowiednio do osób prawnych. – A to oznacza, że przez dobra osobiste takich osób należy raczej rozumieć te dobra, które ściśle odpowiadają konstrukcji i naturze osoby prawnej – zaznacza. I precyzuje, że działaniem naruszającym dobre imię osoby prawnej może być publikacja materiałów powodujących pogorszenie wizerunku osoby prawnej i narażających ją na utratę zaufania.

Dr Mrukowska natomiast zauważa, że mimo iż kodeks cywilny nie wymienia ani jednego dobra osobistego, które mogłoby przysługiwać osobom prawnym, to jednak w piśmiennictwie nigdy nie podnoszono wątpliwości, iż dobre imię jako dobro osobiste może przysługiwać również osobom prawnym.

- Stanowiące punkt odniesienia regulacje odnoszące się do dóbr osobistych osób fizycznych znajdują swoje zastosowanie co do osób prawnych. Rozumienie pojęcia wizerunku jako renomy, dobrego imienia podmiotu, pozwala na przypisanie go także gminom – stwierdza we wstępie do swojej książki. A omawiając w niej przesłanki oraz środki zarówno niemajątkowej, jak i majątkowej ochrony wizerunku gminy, wskazując też okoliczności wyłączające bezprawne działanie stwierdza, że może czasem w publikacjach bądź publicznych wypowiedziach dochodzić do naruszenia wizerunku i dobrego imienia gminy. I też przyznaje, że analiza orzecznictwa sądowego wskazuje liczne sytuacje powodujące podważanie zaufania do podmiotu przez formułowane w stosunku do niego zarzuty nieuczciwości, niekompetencji, nierzetelności.

Czytaj także: Samorząd może walczyć o dobre imię, ale sam musi o nie dbać

Żądanie zaniechania i naprawienia szkód

Dr Natalia Mrukowska dostrzega, że w dobie rozwoju internetu pojawia się coraz więcej możliwości takich naruszeń, z uwagi na łatwość rozpowszechniania wizerunku, np. w postaci zdjęć, filmów czy też publikowania nieprawdziwych informacji w mediach, wpływających negatywnie na dobre imię gminy.

- Bardzo często zdarza się, że osoby trzecie przy tworzeniu np. materiałów reklamowych posługują się symbolami lokalnymi gminy, które ją indywidualizują. W podobny sposób wykorzystywane są logotypy, hasła promocyjne czy slogany reklamowe. Prawo cywilne przewiduje szereg gwarancji umożliwiających skuteczną reakcję na naruszenie prawa do wizerunku, w ramach których pokrzywdzona gmina może nie tylko domagać się zaniechania naruszeń i usunięcia powstałych skutków, ale także dochodzić zapłaty zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w wyniku naruszenia tych dóbr, a w sytuacji zaistnienia realnej szkody majątkowej – żądać naprawienia jej na zasadach ogólnych – stwierdza.

Nowość