Czy gmina może pozywać za krytykę

Do rzecznika praw obywatelskich zwrócił się obywatel zaniepokojony działaniami władz gminy Jasieniec. Rada gminy 27 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę w sprawie ochrony jej dóbr osobistych i zapowiedziała wnoszenie powództw przeciw osobom i podmiotom je naruszającym.

RPO prosił wójta gminy o wyjaśnienia przyczyn uchwalenia uchwały, zwłaszcza o wskazanie "materiałów zawierających nieprawdziwe informacje dotyczące funkcjonowania gminy Jasieniec, w tym rady gminy Jasieniec oraz wójta gminy Jasieniec, które mają charakter obrażający oraz naruszający dobra osobiste gminy Jasieniec, a także wójta i radnych", które ukazały się w mediach społecznościowych.

Od ponad pięciu miesięcy pismo pozostaje bez odpowiedzi. Jednocześnie wójt gminy zwróciła się do RPO o „podjęcie działań prawno- analitycznych i informacyjnych dotyczących funkcjonowania publicznej grupy »Gmina Jasieniec Bez Obłudy – newsy«”. Wskazała na rzekome blokowanie przez administratorów grupy (podmiotu prywatnego) komentarzy „niewygodnych lub niespójnych z linią dominującą narzuconą przez administratorów” (komentarzy popierających gminę).

Uchwała godzi w wolność wypowiedzi

W ocenie RPO uchwała rodzi poważne wątpliwości. Może być odczytywana jako stwarzająca formalną podstawę do podejmowania działań ograniczających wolność wypowiedzi zagwarantowaną w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 11 Karty Praw Podstawowych UE. Otwiera drogę do niecelowych i nieproporcjonalnych środków prawnych, mieszczących się w definicji strategicznych powództw zmierzających do stłumienia debaty publicznej (tzw. SLAPP).

W doktrynie wskazuje się, że „procesy SLAPP godzą w wolność wypowiedzi nie tylko w aspekcie indywidualnym, lecz także zbiorowym, rozumianym jako warunek sine qua non prawidłowego funkcjonowania pluralistycznych społeczeństw państw demokratycznych” – podnosi RPO.

RPO wskazuje, że wolność wypowiedzi może być ograniczana jedynie na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 10 ust. 2 EKPCz. Wśród tych przepisów szczególne znaczenie ma wymóg proporcjonalności.

SLAPP w świetle prawa krajowego i unijnego

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - którego przykłady przytacza RPO - wskazuje, że kierowanie przez organ władzy publicznej powództwa cywilnego w sprawie ochrony reputacji, co do zasady prowadzi do naruszenia wolności wypowiedzi, właśnie ze względu na nieproporcjonalność działań, różnicę w sytuacji procesowej stron, a przede wszystkim błędnie identyfikowane interesy stron oraz granice przedmiotu ochrony.

Także polskie sądy powszechne odnoszą się w podobny sposób do relacji między wolnością wypowiedzi a wszczynaniem postępowań cywilnych o ochronę dóbr osobistych przez podmioty publiczne. Np. Sąd Apelacyjny w Łodzi 20 grudnia 2023 r. uznał w sprawie pozwu jst wobec indywidualnego podmiotu, że „powodowi jako jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje cywilnoprawna ochrona dobrego imienia, jako niezgodna z art. 10 ust. 2 EKPCz, co musi skutkować oddaleniem powództwa". Wskazał też, że oddalenie powództwa jst nie wyklucza, aby członkowie organu wszczynali postępowania o zniesławienie we własnym imieniu.

O tym, że takie powództwa naruszają wolność wypowiedzi, świadczy też kierunek rozwoju prawa UE. 6 maja 2024 r. weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi [„strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”] – tzw. „dyrektywa antySLAPP”.

Dyrektywa powinna być wprowadzona do polskiego porządku prawnego do 7 maja 2026 r. Do tego czasu organy władzy publicznej są zobowiązane do dokonywania prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego i powstrzymywania się od działań, które byłby niezgodne z celami dyrektywy. Oznacza to obowiązek powstrzymywania się od działań noszących znamiona powództw SLAPP. Przeczytaj także: Rząd zabiera się za SLAPP-y, bezzasadne pozwy będą szybciej oddalane.

Efekt mrożący dla debaty publicznej

Zdaniem RPO nie sposób zaś wykluczyć, że uchwała rady gminy może być podstawą takich powództw. Już samo podjęcie tej uchwały może wywierać "efekt mrożący" na uczestników debaty publicznej i skutecznie zniechęcać do wypowiadania się w sprawach publicznych z obawy przed ewentualnymi działaniami odwetowymi.

- Daleko idące wątpliwości rodzi stwierdzenie uzasadnienia uchwały, że: „rolą gminy oprócz pilnowania porządku i zajmowania się sprawami publicznymi, jest także (…) dbanie, aby przekaz o działalności organów gminy odpowiadał prawdzie”. Nie negując możliwości podejmowania przez władze gminy działań o charakterze informacyjnym, należy podkreślić, że jej działalność musi podlegać swobodnej debacie publicznej uwzględniającej wiele podmiotów – podkreśla Stanisław Trociuk zastępca rzecznika praw obywatelskich, który prosi wojewodę mazowieckiego Mariusza Frankowskiego o rozważenie doprowadzenia do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

RPO podnosi także, że wójt gminy nie zareagowała na ostatnie jego wystąpienie, co uniemożliwia kontynuowanie postępowania. Takie zaniechanie organu utrudnia RPO wykonywanie jego konstytucyjnych kompetencji - pośrednio ograniczając efektywną ochronę wolności i praw obywateli.

Przeczytaj także: Czy samorząd może ogłaszać się „wolnym od imigracji”?

Wojewoda: Rada gminy ma prawo wyrazić opinię

Wojewoda Mazowiecki uważa, że treść uchwały mieści się w uprawnieniu rady gminy do wyrażania stanowiska wobec konkretnego problemu, istniejącego w gminie. Nie można więc co do zasady odmawiać radzie możliwości podjęcia uchwały w sprawie istotnej dla gminy i społeczności lokalnej.

- Nie można też odmówić w sprawie, w której właściwy do podjęcia działań jest organ wykonawczy gminy, jeśli uchwała wyraża jedynie opinię rady na jakiś temat, a nie zawiera polecenia dla organu wykonawczego. Wprawdzie uchwała zawiera sformułowanie, iż jej wykonanie powierza się wójtowi, jednakże w ocenie organu nadzoru nie jest to polecenie działania – wskazał wojewoda.

Podkreślił, że niezależnie od treści uchwały, prawo i obowiązek ochrony dóbr osobistych gminy przysługuje organowi wykonawczemu, reprezentującemu gminę, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 23 k.c. i art. 24 par 1 k.c. w zw. z art. 43 k.c.). Co do zasady nie budzi wątpliwości okoliczność, iż ochrona prawna w zakresie dóbr osobistych przysługuje gminie jako osobie prawnej. Również w przywoływanym przez RPO orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Łodzi, sygn. I ACa 2663/23, zasada ta znajduje odniesienie, ze słusznym zastrzeżeniem, iż ochrona dóbr osobistych winna mieć charakter wyjątkowy ze względu na szczególny charakter prawny gminy jako osoby prawnej, tj. fakt statusu jako podmiot publicznoprawny, sposób uzyskiwania przychodów, jak i realizowane zadania.

Wojewoda zaznaczył, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na słuszność stanowiska organu nadzoru o dopuszczalności tzw. uchwał intencyjnych, z zastrzeżeniem niedopuszczalności wydawania poleceń organom wykonawczym, choć oczywiście można odnaleźć poglądy przeciwne, zarówno w orzeczeniach sądów, jak i w rozstrzygnięciach organów nadzoru.

Wojewoda mazowiecki wskazał, że w tej jednak konkretnej sprawie uchwała rady gminy odnosi się do istniejącego w prawie powszechnie obowiązującym uprawnienia do ochrony dobra osobistego osoby prawnej. Zatem nie kreuje nowej sytuacji prawnej.

- Oczywiście można by ją uznać za nadmiarową i w gruncie rzeczy zbędną w kontekście kompetencji wójta gminy, jako reprezentanta osoby prawnej, jednak należy podtrzymać pogląd, iż brak jest przesłanek do przyjęcia, iż uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jedynie takie ustalenie – stwierdzenie kwalifikowanej niezgodności z prawem – daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy to przez organ nadzoru, czy sąd administracyjny – podniósł organ nadzoru.

Wojewoda poinformował jednocześnie, że wobec oczywistego naruszenia prawa poprzez zaniechanie przez organy Gminy Jasieniec współpracy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, skierował do rady gminy i wójta gminy wystąpienie nadzorcze w tej sprawie.