Uchwała antymigracyjna rady gminy

Zagadnienie to należy rozpatrywać z kilku względów: zadań własnych gminy lub powiatu, zadań własnych rady i kompetencji do wydawanie tego typu uchwały, a także nazewnictwa tego aktu jako “uchwały” lub “stanowiska”.
W mojej ocenie, zarówno gminy, jak i powiaty nie posiadają kompetencji do prowadzenia polityki migracyjnej. Najbliżej tej tematyki pozostaje ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawa z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom. Obie jednak dotyczą zadań powiatowych urzędów pracy, a nie organów stanowiących JST.

Podobnie lektura art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że uchwalanie uchwał imigracyjnych oraz antyimigracyjnych nie należy do zadań rady. Artykuł 6, który w ramach zasady subsydiarności (o której mowa w preambule konstytucji), też nie może być odczytywany jako taka podstawa. Regulacja wyraźnie wskazuje że są to zadania “niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Pakty imigracyjne i inne ustawy nie nakładają bezpośrednio zadań gminom ani powiatom i nie wymagają ich. Analogicznie art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie nadaje powiatowi takich zadań.

Stanowisko sądów i organów nadzoru

Naturalną konsekwencją jest fakt, że rady gmin lub powiatów odpowiednio takich kompetencji nie posiadają. W tym miejscu przypomnieć należy art. 7 Konstytucji, który stanowi, że “organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.” Jeden z organów nadzoru wskazał, że “przepis ten dotyczy również organów gminy. Zatem rada gminy jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie, musi znaleźć normę prawną wyraźnie zezwalającą na takie działanie, która określa kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jej aktywności.” (rozstrzygnięcie nadzorcze NR IB-I.4131.9.2023.IWIT wojewody lubuskiego z 30 czerwca 2023 r.).

NSA też wskazuje, że każda czynność organu samorządu terytorialnego musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 1066/17). Wskazano w nim, że “[w] orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru. Stąd w wyroku NSA w Gdańsku z 30 września 1992 r. (sygn. akt: SA/Gd 1008/92, ONSA z 1993 r. Nr 2, poz. 51) NSA uznał m.in. za niedopuszczalne ustanowienie w formie uchwały gminnego rzecznika praw obywatelskich.

Z kolei w wyroku NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK 716/09, stwierdzając nieważność uchwały wyrażającej zaniepokojenie działaniami prokuratury wobec wójta, podkreślił, że właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 usg) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 usg, tj. jako działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych, np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem, iż pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa.”

W jednym z orzeczeń NSA wskazał, że art 18 u.s.g. daje “podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten - zdaniem sądu w obecnym składzie - upoważnia radę gminy do podejmowania działań nie władczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.” (wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., II OSK 269/11). Uważam więc, że negowanie przez samorząd terytorialnych ustaw, umów międzynarodowych, paktów migracyjnych, a więc zobowiązań międzynarodowych, nie mieści się w powyższym.

Poznaj linię orzeczniczą w LEX: Pacura Marcin, Chabel Cezary, Skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy>

Analogia do dawnych uchwał

Obecne inicjatywy mają podobną analogię do uchwał podejmowanych pod hasłem “samorząd wolny od LGBT”. Tych uchwał były aż cztery rodzaje. Tak więc, o ile na początku sądy administracyjne uznawały, że nie jest to rodzaj spraw administracyjnych podległych kognicji sądu administracyjnego, to ostatecznie zmieniły zdanie i wszystkie one zostały uchylone.

W związku z tym lokalni legislatorzy, bojąc się uchylenia ze strony nadzoru wojewódzkiego, a potem przegranych spraw w sądach administracyjnych, zamierzają nazwać powyższe uchwały “stanowiskami”. Rozumiem, że jest to odpowiedź radców prawnych na zapotrzebowanie kierownictwa urzędu, ale idąc tym tropem, mówiąc językiem internetu “wojewodowie ich nienawidzą, odkryli jeden sprytny sposób na ominięcie nadzoru wojewódzkiego”. Całe szczęście tak to nie działa.

Poznaj linię orzeczniczą w LEX: Pacura Marcin, Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy>

Uchwała i tylko uchwała!

Należy wyraźnie podkreślić, że niezależnie jak rada nazwie swoje rozstrzygnięcie - uchwałą, stanowiskiem, rozstrzygnięciem, etc. - uchwała zawszę będzie uchwałą.

Nadzory i sądy widzą to analogicznie. Tytułem przykładu wskazać można rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego o sygn. P-1.4131.381.2020.EM, które zajmowało się “stanowiskiem Nr 10/20 “w sprawie poszanowania praw kobiet”. Wojewoda zawarł tam kilka stwierdzeń, które autor przyjmuje i uznaje je za własne. Wojewoda więc trafnie wskazuje w nim, że “każda działalność rady gminy (miasta), jako organu kolegialnego, przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. Przez pojęcie uchwały rozumieć należy formę działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli podjęty w trakcie jego posiedzenia (...). Uchwała, zależnie od swojej treści, może być przy tym jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym”.

Czytaj też w LEX: Chlebny Jacek, Przekroczenie granicy przez cudzoziemca zamierzającego złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Glosa do wyroku ETPC z 23 lipca 2020 r., sprawy połączone 40503/17, 42902/17 i 43643/17>

Nazwa uchwały nie świadczy o jej charakterze prawnym

Warto przytoczyć również relewantne orzecznictwo, które wskazuje, że “skoro wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, to muszą one zapadać w trybie i na zasadach określonych w art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, chyba że przepis szczególny, i to rangi ustawowej, stanowi inaczej” (wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1262/08). Analogicznie NSA wypowiedział się w zakresie stanowiska “w sprawie stosowania się władz miasta stołecznego Warszawy do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdziła, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które nie są ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP oraz w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski” (wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17). W sądzie tym wskazano, że “wymaga przy tym podkreślenia, że każda działalność rady gminy (miasta), jako organu kolegialnego, przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W praktyce przepisy statutów wskazują na takie formy aktów wydawanych przez radę jak: apel, rezolucja, stanowisko, opinia itp. “

Dlatego autor pragnie podkreślić, że sama nazwa uchwały nie świadczy o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Samorząd, w tym rady mają wiele zadań, a rząd dorzuca ich coraz więcej. Organy uchwałodawczo-kontrolne mają i tak sporo wyzwań przed sobą. W mojej ocenie nie ma potrzeby, aby zabierać stanowisko, tam gdzie przepisy tego nie przewidują, tym bardziej, że ich los - a więc przewidywalne skuteczne uchylenie jest więcej niż pewne.

Dr n. prawnych Bartosz Mendyk specjalizuje się w ochronie danych osobowych i dostępie do informacji publicznej. Pełni funkcję Inspektora Ochrony Danych w licznych instytucjach samorządowych różnego szczebla.

Polecamy też w LEX: Schwabe Michał, Migracje zarobkowe. Wprowadzenie>