Projekt ustawy powstał z inicjatywy obywatelskiego komitetu „Czysta Odra” (podpisało się pod nim blisko 93 tys. osób) po katastrofie ekologicznej, w sierpniu 2022 roku. Ostatecznie, latem 2025 r. trafił do laski marszałkowskiej jako projekt poselski. Celem ustawy – jak wskazują autorzy – jest zagwarantowanie skutecznej ochrony prawnej dla całego ekosystemu Odry (rzeki w granicach Rzeczypospolitej Polskiej, doliny rzeki wraz ze wszystkimi organizmami żyjącymi w rzece oraz obszarze doliny).
Rzeka miałaby zostać uznana za osobę prawną i otrzymać swój katalog praw podstawowych. Jej interesy reprezentowałby Komitet Reprezentantów Odry, składający się z 15 osób przedstawicieli: działaczy ekologicznych, urzędników, samorządowców, najważniejszych grup użytkowników. Komitet zajmowałby się też koordynacją projektów badawczych, zawieraniem porozumień dotyczących rzeki, współpracą transgraniczną, edukacją, zarządzaniem rzecznym majątkiem, a także miałby możliwość domagania się odszkodowania. Wspierałby go w tym dziesięcioosobowy komitet naukowy.
Odra mogłaby dostawać darowizny, a nawet spadki, nie mogłaby zaś prowadzić działalności gospodarczej, jednocześnie nie ponosiłaby odpowiedzialności za szkody wynikające z przyczyn naturalnych, m.in. powodzi czy suszy.
Nowy tekst projektu wprowadza nowe rozwiązania
W styczniu inicjatorzy projektu w ramach autopoprawki przedstawili nowy tekst projektu. Przewiduje on m.in.:
- Dodanie do kodeksu cywilnego nowej kategorii osoby prawnej o charakterze środowiskowym;
- Wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym zasoby Odry pozostają własnością Skarbu Państwa, a rzece powierza się jedynie zarząd powierniczy nad tym mieniem, wykonywany pod ustawowym nadzorem ministra właściwego ds. środowiska (w pierwotnym projekcie Odra była właścicielem zasobów). Wykluczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Odrę oraz celowy charakter zarządu (ochrona i regeneracja, a nie eksploatacja) ma zapewnić kontrolę państwa nad kluczowymi zasobami wodnymi;
- Doprecyzowanie kompetencji poszczególnych organów rzeki Odry (m.in. zasad wyboru i okresu kadencji Komitetu Reprezentantów i Komitetu Naukowego) i uzupełnienie regulacji o Zarząd Odry, który ma być organem wykonawczym;
- Wprowadzenie rozwiązania, w którym Odra ma prawo uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących rzeki (ma zastąpić przyjęto w pierwotnym projekcie formułę indywidualnych porozumień dotyczących gospodarczego wykorzystania zasobów Odry). Autopoprawka proponuje możliwość składania odwołania od decyzji także po upływie ustawowych terminów, jeśli decyzja narusza wymienione w ustawie prawa rzeki;
- Doprecyzowanie i ujednolicenie zasady ochrony prawnej, wskazując krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z pozwem w imieniu rzeki oraz zasady odpowiedzialności;
- Powołanie Funduszu Rzeki Odry – państwowego funduszu celowego – z którego będzie możliwe finansowanie działalności organów rzeki, projektów restauracji ekosystemu rzeki, działania edukacyjne i informacyjne. Fundusz ma być zasilany przez już istniejące opłaty środowiskowe, kary za naruszenie prawa wodnego, środki z NFOŚiGW, UE oraz, co jest nowością, czasowej, pięcioletniej składki wyrównawczej 0,5 proc. przychodów z działalności wodnej;
- Powołanie Sądu Wodnego. Na wypadek konfliktu między prawami rzeki a interesem publicznym sprawy ma rozstrzygać Izba Ochrony Ekosystemów Wodnych tzw. Sąd Wodny, który ma działać w strukturze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W składzie mają uczestniczyć ławnicy eksperci w dziedzinie ochrony środowiska wodnego;
- Wprowadzenie sześciomiesięcznego okresu przejściowego we wdrożeniu regulacji.
Osoba prawna o charakterze środowiskowym ma być nowym tworem w polskim prawie. Dr hab. Jerzy Bieluk, prof. Uniwersytetu w Białymstoku, współtwórca projektu ustawy, przekonuje, że wbrew podnoszonym obawom, skarb państwa nadal będzie właścicielem zasobów rzeki, tyle że pewne prawa odnośnie własności państwowej wykonywać będzie reprezentacja rzeki.
Jest to konstrukcja podobna do tej, na jakiej działa Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, który powierniczo jest właścicielem 3 mln hektarów gruntów rolnych i wykonuje określone upoważnienia wobec tych gruntów. Instytucja powiernicza jest osadzona w polskich prawie – wskazuje prof. Bieluk.
Osobowość prawna granicznej rzeki
Odra jest rzeką graniczną z Czechami i Niemcami. Na problemy związane z ewentualnym nadaniem rzece Odrze osobowości prawnej, zwłaszcza w kontekście jej międzynarodowego charakteru, zwraca Związek Powiatów Polskich.
Ciężko wyobrazić sobie funkcjonowanie regulacji prawnoosobowych tylko na części koryta rzeki – mówi Adrian Pokrywczyński, radca prawny, ekspert Związku Powiatów Polskich.
Krytycznie podchodzi do tego także Sejmowe Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu, wskazując, że decyzja o nadaniu osobowości prawnej rzece, która płynie przez więcej niż jedno państwo, przez ustawodawcę jednego z tych państw, ma znaczenie międzynarodowe i wywołuje złożone problemy koordynacji kilku systemów prawnych.
Tu nic się nie zmienia. Odra nadal jest rzeką graniczną. Dziś także jest tak, że skarb państwa ma określone uprawnienia do tej rzeki. W ramach tych uprawień osoba prawna będzie wykonywała część tych uprawień władczych skarbu państwa – wskazywał prof. Bieluk na ostatnim parlamentarnym zespole ds. renaturyzacji rzeki Odry.
ZPP ma też uwagi do kształtu gremiów reprezentujących rzekę Odrę. Zwraca uwagę m.in. na to, że nie wiadomo, kim mają być „najważniejsze grupy użytkowników rzeki Odry”, w jaki sposób gminy nadodrzańskie mają wybrać swoich trzech przedstawicieli i dlaczego wyboru przedstawicieli mają dokonywać tylko gminy, a nie także powiaty i województwa, które również realizują zadania związane z ochroną środowiska.
Czy zmiany ograniczą przedsiębiorców
ZPP wskazuje ponadto na niejasne i czasami kolizyjne przepisy dotyczące kompetencji zarządu i komitetu reprezentantów. Kwestionuje też zasadność tworzenia kolejnego funduszu celowego i zwraca uwagę na brak regulacji określających, w jaki sposób i w jakiej proporcji mają być przekazywane np. opłaty środowiskowe czy kary za naruszenia prawa wodnego (obecnie zgodnie z Prawem wodnym są rozdzielane między różne podmioty).
Adrian Pokrywczyński podkreśla również zastrzeżenia dotyczące propozycji tzw. składki wyrównawczej, którą mieli płacić przedsiębiorcy. W projekcie nie zdefiniowano pojęcia „przedsiębiorstwa korzystającego z wód rzeki Odry” ani tego, czym konkretnie jest „działalność wodna”, od której zależy obowiązek opłacenia składki.
Sama wysokość składki wydaje się zawyżona. Przypomnę, że to pół procenta rocznych przychodów, a więc jeszcze przed opodatkowaniem. Nałożenie na przedsiębiorców „odrzańskich” takiej składki może zostać uznane za działanie dyskryminacyjne, jako formę ukrytego podatku, nawet jeśli miałoby to obowiązywać tylko przez kilka lat – wskazuje Pokrywczyński.
Jego zdaniem regulacje przewidujące zwolnienie rzeki Odry z podatków od wszelkich form nabywania mienia – w tym spadków i darowizn – są dyskryminujące wobec innych podmiotów uczestniczących w obrocie, a ponadto uderzają w sektor finansów publicznych.
Zarzuty o zamrożeniu działalności przedsiębiorców odpiera prof. Bieluk.
Osoba prawna ma stać na straży przepisów, które już są i funkcjonują. Ten projekt nie przewiduje dodatkowych ograniczeń, ale respektowanie obowiązującego prawa. Nic się nie zmienia, oprócz tego, że rzeka Odra będzie mogła bać udział w postępowaniach o pozwolenia wodno-prawne i reprezentować interesy rzeki – wskazuje współtwórca projektu.
Uprawnienie, aby rzeka, jako strona postępowania administracyjnego miała prawo do składania odwołań po terminie określonym w przepisach, to kolejny zapis, który krytycznie ocenia ZPP. Wskazuje, że wprowadzenie go naruszałoby to zasadę pewności obrotu prawnego.
Sąd Wodny w ramach WSA
Związek sceptycznie ocenia także koncepcję powołania tzw. Sądu Wodnego, uznając ją za niepotrzebne marnowanie zasobów kadrowych i organizacyjnych sądownictwa administracyjnego. Wskazuje, że zaproponowane przepisy określają właściwość tego sądu w taki sposób, że można je interpretować jako obejmujące niemal każde postępowanie administracyjne, w którym rzeka Odra występuje jako strona. Kognicja tego sądu miałaby wykraczać poza postępowania administracyjne i działalność administracyjnoprawną, ponieważ przewidziano, że miałby rozstrzygać również konflikty między prawami rzeki a innymi interesami publicznymi, co może dotyczyć także interesów cywilnoprawnych. W ocenie ZPP byłoby to rozwiązanie głęboko ingerujące w obowiązujący ustrój sądownictwa administracyjnego.
Związek Powiatów Polskich uważa, że zamiast tworzyć nowe rozwiązania, należy skutecznie egzekwować przepisy już obowiązujące. Podobne stanowisko prezentuje Sejmowe Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu, które ocenia, że zastąpienie obowiązujących obecnie, szczegółowo uregulowanego systemu instytucji i procedur wynikających z Prawo wodnego proponowanymi rozwiązaniami zamiast zamierzonej zwiększonej ochrony rzeki Odry może doprowadzić do odwrotnych skutków. Eksperci zwracają też uwagę, że projekt ustawy przewiduje także zmiany kilkanastu innych ustaw.
