W Niemczech uwagę mediów przyciąga od kilku dni Annemarie Niggemeier - starsza mieszkanka miasteczka Mülheim koło Düsseldorfu procesuje się z lokalnym magistratem. Od dwóch dekad przed jej kamieniczką na bocznej uliczce Höhenweg stały trzy duże donice z kwiatami i drzewami-miniaturkami, ale urzędnicy kazali je usunąć, gdyż zagrażają bezpieczeństwu przechodzących pieszych, osób na wózkach, a także jeżdżących na hulajnogach bądź prowadzących wózki dziecięce. Zajmują bowiem 1/3 szerokości chodnika i choć przez 20 lat do żadnego incydentu z donicami nie doszło, to urzędnicy wolą dmuchać na zimne. Uliczka, na której mieszka pani Niggemeier wręcz tonie w zieleni, choć są to głównie trawniki przed domami, klomby i żywopłoty, które nie zajmują chodników. Sąsiad z naprzeciwka wystawia co prawda takie same donice, jak ona koło wjazdu do swoich garaży, ale są one oddalone od jezdni o kilka metrów i nie blokują chodnika.
Miasto kazało miłośniczce kwiatów usunąć donice z chodnika. Oprócz argumentów bezpieczeństwa, doszły też zarzuty, że przez dwie dekady nie starała się ona w żaden sposób o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Sędziowie zdecydowali nie tylko zgodnie z tamtejszym prawem, ale i nadal powszechną w Niemczech normą kulturową: Ordnung muss sein, a ustawianie donic w celu upiększenia ulicy nie jest powszechnym sposobem użytkowania chodnika, wymagane jest na to specjalne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Kobieta przegrała sprawy w dwóch instancjach sądów administracyjnych i musi zapłacić 2500 euro kosztów (wyrok Wyższego Sądu Administracyjnego dla Nadrenii Północnej-Westfalii z 4 września 2026 r., 11 B 658/26). Wystąpiła już do miasta o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego doniczkami, ale jeszcze nie zapadła decyzja, czy je dostanie.
Donice na chodniku – niebezpieczne piękno
W Polsce nie było jeszcze sporów sądowych o ustawienie donic z kwiatami na chodniku, co nie znaczy, że samowolne zajęcie chodnika jest zgodne z prawem. Wręcz przeciwnie – może być zakwalifikowane jako zajęcie pasa drogowego na cele, które nie są związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. To wymaga – co do zasady - zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie obejmuje m.in. umieszczanie w pasie drogowym urządzeń obcych albo zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Donica z kwiatami ustawiona na chodniku nie jest elementem drogi w sensie technicznym, więc kwalifikuje się jako „urządzenie obce” albo jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innym celu (np. estetycznym).
Pas drogowy to nie tylko asfalt, po którym jeżdżą auta. Zgodnie z prawem, to cały obszar niezbędny do bezpiecznego funkcjonowania drogi i utrzymania infrastruktury. W jego skład wchodzą pobocza, chodniki, ścieżki rowerowe, rowy odwadniające, a nawet pasy zieleni izolacyjnej. To wydzielony fragment terenu, którego jedynym celem jest obsługa ruchu drogowego. Tymczasem wielu właścicieli domów popełnia błąd, traktując przestrzeń między ogrodzeniem a jezdnią jak naturalne przedłużenie własnego ogrodu. To może być bardzo kosztowne nieporozumienie. Prywatna własność kończy się bowiem dokładnie w tym miejscu, które jest oznaczone jako granica działki w geodezyjnej ewidencji gruntów – podkreśla Michał Szymański, radca prawny specjalizujący się w prawie budowlanym i nieruchomościach.
Czytaj też w LEX: Zajęcie pasa drogowego - poradnik dla mieszkańca >
W wielu przypadkach dochodzi nie tylko do samowolnego zajęcia pasa drogowego, ale wręcz fizycznego utrudniania ruchu i zagrożenia bezpieczeństwa.
Wielkie donice i kamienie ozdobne często blokują wąskie pobocze i stają się śmiertelnym zagrożeniem, jeśli kierowca będzie musiał nagle zjechać z drogi. Inny przykład to sadzenie wysokich drzew i gęstych krzewów, szczególnie iglaków, które niemal zawsze redukuje niezbędną widoczność – ostrzega mec. Szymański.
Ocena prawna często zależy od tego, czy chodnik bądź przejście znajdują się na terenie pasa drogowego – co jest raczej regułą - czy tylko na prywatnej posesji. Ekspert podkreśla, że art. 39 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889) kategorycznie zabrania umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów czy materiałów, które nie mają związku z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym. Granica pasa drogowego w terenie jest często niewidoczna i nieoczywista. Dlatego – aby mieć pewność, gdzie kończy się prywatna działka, a zaczyna pas drogowy, warto sprawdzić urzędowe dokumenty (mapę ewidencyjną, wyrys z rejestru gruntów itp.), w ostateczności nawet wezwać geodetę celem wytyczenia granic w terenie.
Miejmy na uwadze, że nawet wieloletnie korzystanie z terenu (np. koszenie trawy aż do krawężnika), nie oznacza, że ten teren zmienia właściciela. Nadal podlega on ścisłym regulacjom dotyczącym pasa drogowego – przypomina mec. Szymański.
Gdy chcemy ustawić donice w pasie drogowym, to potrzebujemy na to nie tylko zezwolenia urzędników, a także uiszczenia odpowiedniej opłaty. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (jednak nawet krótkotrwałe zajęcie pasa na krócej niż 24 godziny jest traktowane jako jeden pełny dzień, a zajecie powierzchni mniej niż metr kwadratowy i tak jest liczone jako ten właśnie metraż).
Czy na klatce schodowej na parapecie mogą stać kwiaty w doniczce? - sprawdź w LEX >
A pomysłowość w zajmowaniu pasa drogowego jest ogromna.
Postawienie dużych doniczek z kwiatami może być potraktowane np. jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności albo wygrodzenie terenu. Niemniej jednak zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może być także potrzebne m.in. w przypadku lokalizacji obiektu, takiego jak kiosk, pawilon handlowy lub element ocieplenia budynku, umieszczenia reklamy, ustawienia ogródka gastronomicznego, albo stoiska handlowego. Z nieoczywistych przykładów warto też wspomnieć o np. zajęciu pasa drogowego celem organizacji planu zdjęciowego – wymienia różne sytuacje Patrycja Jasik, radca prawny specjalizująca się z sprawach dotyczących dróg publicznych, prowadząca indywidualną praktykę w Warszawie.
Surowe kary za samowolę na pasie drogowym
Jakie są stawki opłat za podstawienie takiej jednej doniczki, jaką miała Niemka, która przegrała w sądzie? Doniczka miała wymiary 50x50 centymetrów, czyli i tak byłaby kwalifikowana jako zajmująca cały jeden metr kwadratowy. Doniczka stała na miejskiej ulicy, więc należałoby pomnożyć stawkę przez liczbę dni (w przypadku 20 lat byłoby to aż 7600 dni). Dużo więc zależy od stawek dziennych opłat, a te są zróżnicowane: w Warszawie w przypadku klombów, kwietników i gazonów kwiatowych to 3 grosze, w Krakowie natomiast już 2,5 złote. Oznacza to, że opłatę od kilkuset złotych do nawet kilkunastu tysięcy złotych. Ustawa z 1985 r. przewiduje też sankcje dla tych, którzy zignorują obowiązek uzyskania zezwolenia. To dziesięciokrotność podstawowej opłaty, która byłaby należna, gdyby zainteresowany postarał się o zezwolenie (art. 40 ust. 12).
Kary za zajęcie pasa drogowego mogą być bardzo dotkliwe, ponieważ są naliczane według podwyższonych stawek. Z tego powodu nawet postawienie czegoś na kilka dni, zajęcie kilku metrów kwadratowych albo błędnie ustalona granica pasa drogowego mogą mieć istotny wpływ na wysokość kary – podkreśla mec. Jasik.
Ekspertka podkreśla, że warto też pilnować, aby nie przekroczyć warunków i terminów określonych w zgodzie na zajęcie pasa drogowego. Często kary nakładane są bowiem właśnie w takich sytuacjach, gdyż służby miejskie monitorują, czy nie dochodzi do nadużyć. Kontrole urzędników też potrafią być wnikliwe i czasem kwestionują oni nawet kilkucentymetrowe, nieoczywiste zajęcie pasa drogowego (pisaliśmy o tym w tekście Szyld nad chodnikiem to zajęcie pasa drogowego zagrożone karą). Dlatego lepiej najpierw dopełnić formalności, a potem przestrzegać warunków zezwolenia.
Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, bowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia – podkreśla dr Przemysław Zdyb, radca prawny, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego, który prowadzi też bloga poświęconego prawu administracyjnemu i nieruchomościom.
Czy do przedawnienia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa czy Kodeksu postępowania administracyjnego? - sprawdź w LEX >
O ile przy ustawieniu donicy z kwiatami albo położeniu dużych kamieni, może być łatwo ustalić osobę za to odpowiedzialną, to są jednak sytuacje, gdy nie będzie to takie oczywiste i wtedy zainteresowani powinni zabezpieczyć swój interes przed ewentualnymi wysokimi opłatami za zajęcie pasa drogowego. Dr Zdyb podaje często spotykaną sytuację z postawionymi na krótki okres kontenerami budowlanymi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonują dwa poglądy w zakresie ustalania podmiotu zobowiązanego do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego. Co do zasady, jest nim właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, np. przedsiębiorca wynajmujący kontener na odpady. Jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że to nie właściciel obiektu powinien być obciążony karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie np. kontenera na odpady, jest osoba inna niż właściciel kontenera, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Przepisy nie stanowią bowiem, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Dlatego warto - przed wynajęciem kontenera na odpady - zawsze ustalić z przedsiębiorcą wynajmującym taki pojemnik, kto ma uzyskać od zarządcy drogi zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – radzi dr Zdyb.
Zobacz też linię orzeczniczą w LEX: Podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogowego >
Wypadki na chodnikach – są już sprawy sądowe
Oprócz odpowiedzialności administracyjnej, bezprawne wystawienie donic kwiatowych w pasie drogowym grozi też odpowiedzialnością cywilną, gdy dojdzie do jakiegoś wypadku. O ile w sprawie z Niemiec nie doszło do takiej sytuacji, to takie przypadki miały już miejsce w Polsce i trafiły na sądowe wokandy. Dobrym przykładem jest sprawa, która toczyła się przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu (wyrok z 20 września 2013 r., II Ca 416/13). W stolicy Dolnego Śląska mężczyzna przechodził chodnikiem koło siedziby jednej ze spółek gastronomicznych, przed której lokalem były wystawione duże donice z choinkami, których gałęzie wystawały na zewnątrz. Ponieważ w sąsiedztwie były prowadzone prace budowlane, to przejście chodnikiem było bardzo wąskie i staruszek wpadł na jedną z donic raniąc sobie poważnie jedną z nóg i niszcząc spodnie od garnituru.
Ostatecznie sąd przyznał ofierze wypadku łącznie 978 złotych tytułem odszkodowania za zniszczone ubranie i zadośćuczynienia za uszkodzenie ciała. Sąd podkreślił, że spółka – po pierwsze - nie posiadała zezwolenia na ustawienie w pasie drogowym ocynkowanej donicy z roślinami ozdobnymi, co potwierdził wrocławski Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Po drugie zaś, donice nie były należycie zabezpieczone. Policja stwierdziła, że miały bardzo ostre krawędzie. Sąd – przyznając rację poszkodowanemu i nakładając na spółkę obowiązek zapłaty – uznał, że doszło do niedbalstwa. Ostre krawędzie donicy narażały przechodzących na ewentualność skaleczenia. Miejsce jest bardzo uczęszczane, a w dodatku odbywały się w sąsiedztwie roboty drogowe. Ponadto, sama decyzja o postawieniu donic z roślinami była bezprawna, gdyż restauracja nawet nie starała się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
