Prawdziwą zmorą właścicieli są zapisy miejscowych planów, które "zamrażają" możliwość zabudowy nieruchomości, bywa, że są one sprzeczne ze studium. W takich wypadkach gmina zasłania się władztwem planistycznym, które przyznaje im Konstytucja. Okazuje się jednak, że nie ma ono charakteru absolutnego. Do takich wniosków doszedł ostatnio Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który przyznał rację właścicielowi działki budowlanej, której gmina zmieniła przeznaczenie w planie na zieleń. Jego zdaniem autointerpretacja studium przez gminę nie jest nieograniczona, a sytuacja właścicieli działek objętych miejscowym planem również powinna być brana pod uwagę (orzeczenie nie jest jeszcze prawomocne, sygnatura II SA/Wr 105/23 )
Prawnicy nie mają wątpliwości, że orzeczenie jest bardzo ważne nie tylko w tej jednostkowej sprawie, ale także dla tysięcy właścicieli nieruchomości, którzy znaleźli się w takiej patowej sytuacji. Spraw tego typu jest bowiem bez liku, ale to jedna z pierwszych, gdzie sąd nie uznał, że władztwo nie ma charakteru nadrzędnego nad innymi wartościami. Zmienia się więc podejście sądów do rozstrzygania tego typu spraw.
Czytaj też: Rekultywacja jako odwrócenie skutków działalności gospodarczej
Korki i za dużo inwestycji, dlatego będzie zieleń
W tej konkretnie sprawie właściciel działki podpisał przedwstępną umowę sprzedaży. Nowy właściciel planował na działce zrealizować inwestycję mieszkaniową. W chwili zawierania umowy nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a studium dopuszczało zabudowę mieszkaniową i usługową. Zanim jednak doszło zawarcia umowy finalnej plan został uchwalony, co mocno pokrzyżowało plany sprzedaży nieruchomości. Okazało się bowiem, że ma być ona przeznaczona pod zieleń. Nie wolno na niej nic budować. Transakcja nie doszła więc do skutku, co mocno uderzyło po kieszeni właściciela działki. Postanowił więc zawalczyć w sądzie.
W skardze do wrocławskiego WSA zażądał o unieważnienie miejscowego planu w takim zakresie, w jakim dotyczył jego nieruchomości. Zarzucił, że miejscowy plan jest sprzeczny ze studium, który pozwalał na tym terenie, na którym znajdowała się jego nieruchomość na zabudowę mieszkaniową i usługi. W jego opinii gmina nadużyła władztwa planistycznego, ponieważ wbrew ustaleniom studium przeznaczyła jego działkę pod zieleń i rekreację. Zrobiła to w sposób dowolny i niepoparty analizami urbanistycznymi przez co naraziła go na straty finansowe. Nie może się bowiem wywiązać z umowy przedwstępnej.
Zobacz procedurę: Rozpatrzenie przez radę gminy nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego >
Miasto broniło się, że zapisy studium są bardzo ogólne, wytyczają jedynie kierunki polityki przestrzennej dla większych obszarów, nie odnoszą się do poszczególnych działek, a to, że w studium dopuszczono klasy przeznaczenia: mieszkalnictwo, usługi powszechne, nauka, infrastruktura i zieleń, nie obliguje do dopuszczenia wszystkich przeznaczeń z danego obszaru wyznaczonego w studium. Poza tym w tej okolicy jest już tak dużo nowej zabudowy, co jest powodem korków. Z tego powodu gmina podjęła decyzję o nieprzeznaczaniu kolejnych terenów pod zabudowę mieszkaniową przed wykonaniem stosownych rozwiązań komunikacyjnych.
Czytaj też w LEX: Reforma planowania przestrzennego 2023 >
Władztwo planistyczne to nie monarchia absolutna
WSA przyznał rację skarżącemu. Zdaniem sądu funkcja zieleni nie może przeważać nad charakterem mieszkaniowym. W ocenie WSA doszło do sytuacji faktycznego "odwrócenia" przeznaczeń, ponieważ to przeznaczenie, które w świetle studium miało być uzupełniającym (zieleń) stało się przeznaczeniem priorytetowym, górującym nad funkcją mieszkaniową.
WSA we Wrocławiu powołał się na orzeczenie NSA z 1 października 2021 r., sygn. II OSK 3083/19). Zgodnie z nim władztwo planistyczne nie jest kompetencją nieograniczoną. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Zobacz procedurę: Roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego >
Powstała nowa linia orzecznicza?
Prawnicy uważają, że sądy zaczynają inaczej traktować tego rodzaju spory.
- Spraw, w których właściciele działek skarżą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawsze było sporo, ale w większości przypadków sądy orzekają, że władztwo planistyczne przysługujące gminie jest wartością nadrzędną. Dodatkowo przy zarzutach opartych na niezgodności miejscowego planu ze studium składy orzekające wskazują, że skoro gmina uchwaliła oba akty, to na pewno słusznie je interpretuje - uważa dr Martyna Sługocka, ekspertka w zakresie procesu inwestycyjnego, senior associate w GWW Legal & Tax
W jej opinii dlatego orzeczenie ma duże znaczenie. - Stanowisko sądu wskazuje, że autointerpretacja studium przez gminę nie jest nieograniczona a sytuacja właścicieli działek objętych miejscowym planem również powinna być brana pod uwagę. To orzeczenie daje szanse innym osobom, których nieruchomości zostały objęte zakazem zabudowy czy istotnymi ograniczeniami w jej realizacji - dodaje.
Zobacz procedurę: Dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany >
Wtóruje jej Joanna Maj, radczyni prawna w Pracowni Prawa Gospodarczego – Drogoń, Sośniak-Jagielińska, Radcy Prawni.
- Orzeczenie WSA we Wrocławiu jest chyba jednym z pierwszych, w którym sąd zauważył niepokojący trend wśród gmin związany z faktycznym „odwróceniem” przeznaczeń danego terenu określonych w studium i następnie w przyjętym miejscowym planie. Wyrok może mieć w praktyce istotne znaczenie dla pojawiającej się dotychczas wykładni niesprzyjającej inwestorom (skarżącym) - uważa.
Według niej, często niestety zdarza się, że przeznaczenie, które w studium miało być uzupełniającym (w założeniu szanującym przeznaczenie dominujące), stało się przeznaczeniem faktycznie górującym nad funkcją dominującą w studium. Nie zawsze takie działania gminy podyktowane są zapobiegnięciem chaosu przestrzennego a często wynikają z różnych koncepcji, czy decyzji politycznych.
Czytaj też w LEX: Nieprawidłowe praktyki gmin w zakresie uchylania części planów miejscowych i ich negatywny wpływ na rynek inwestycyjny >
Najbardziej interesująca jest wykładnia WSA we Wrocławiu dotycząca przede wszystkim pojęcia „związania” studium przy uchwalaniu planu. „Związany”, zdaniem sądu, oznacza „posługując się regułami znaczeniowymi języka polskiego, unieruchomiony studium, przymuszony, zobowiązany do jego przestrzegania.
- Związanie w języku prawniczym to brak luzu decyzyjnego, to ścisłe wyznaczenie kierunku postępowania, to maksymalne ograniczenie uznaniowości, na co wskazuje chociażby powszechne w doktrynie prawa administracyjnego dywersyfikowanie decyzji administracyjnych związanych, od decyzji administracyjnych uznaniowych, dyskrecjonalnych. Jeżeli więc ustawodawca stanowi o związaniu organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu, to nakazuje postępować zgodnie z tym, co wynika ze studium”. Takie rozumienie zwrotu „związany”, jeżeli będzie kontynuowane przez orzecznictwo, rzeczywiście pozwoli skarżącym na lepszą ochronę interesów i wymusi na gminach odpowiedzialne podejście do procedury planistycznej i analizy ustaleń studium - twierdzi mec. Maj.
Polecamy szkolenie online w LEX: Planowanie przestrzenne po zmianach 2023 >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
