Istota rekultywacji polega na nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako: „Uogrl”). Zatem z rekultywacją mamy do czynienia kiedy w wyniku m.in. działalności przemysłowej wartość użytkowa gruntów rolnych lub leśnych zmalała (grunty zdegradowane) lub gruntu te utraciły całkowicie wartość użytkową (grunty zdewastowane). Oczywiście cały czas mowa jest o wartości użytkowej dla celów rolnych lub leśnych, a nie jakiejkolwiek wartości tych gruntów.
Czytaj też: Upadłość konsumencka przedsiębiorcy możliwa, ale są ograniczenia >>
Degradacja czy dewastacja?
Stanowisko to potwierdza orzeczenie WSA w Rzeszowie, w którym wyjaśniono, że w rozumieniu Uogrl dewastacja gruntów oznacza odpowiednio zmniejszenie lub utratę rolniczej lub leśnej wartości użytkowej, stąd też grunty podlegające rekultywacji w znaczeniu ustawy należy kwalifikować jako grunty rolne lub leśne. W stosunku do takich gruntów właściwy organ może wydać decyzję w sprawach rekultywacji (wyrok WSA w Rzeszowie z 4.06.2014 r., II SA/Rz 319/14, LEX nr 1498226). Oceniając, czy grunt jest zdegradowany czy zdewastowany, należy brać pod uwagę kryteria, które pozwalają użytkować go jako rolny lub leśny. Tylko takie spojrzenie na dany teren pozwoli na odpowiedź na pytanie, czy posiada on jeszcze jakiekolwiek wartości użytkowe dla celów określonych w Uogrl. Grunty, w stosunku do których przeprowadzenie rekultywacji jest obowiązkowe, to tereny, które nie mogą być już wykorzystywane w żadnym celu związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale także ze względu na swoje obecne właściwości nie może być na nich prowadzona działalności rolna czy leśna.
Obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być zatem wynikiem rozważenia, po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie - wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu Uogrl, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Kryterium decydującym o wyborze sposobu rekultywacji gruntów zdewastowanych powinno być więc przywrócenie stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2007 r., sygn. II SA/Lu 990/06). Chociażby z tego względu niezasadne jest przyjęcie, że rekultywacja prowadzona jest w ramach działalności gospodarczej – z Uogrl wynika, że celem tego procesu jest jedynie zniwelowanie skutków tej działalności.
Czytaj w LEX: Rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych >
Interes właściciela nie ma znaczenia
W procesie ustalania kierunku rekultywacji interes właściciela terenu jest oczywiście brany pod uwagę, ale nadrzędna wobec niego jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 20 ust. 1 Uogrl jasno wskazuje, że każda osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji. Dla organu ustalającego kierunki rekultywacji nie ma znaczenia czy podmiot, który będzie przeprowadzał rekultywację posiada status przedsiębiorcy, a jeśli tak, to jaki jest przedmiot jego działalności.
Kwestia rekultywacji jest często spłycana do zagadnień związanych z kwestią podatku od nieruchomości i ustalania momentu, w którym na gruncie przestaje być prowadzona działalność gospodarcza. Tymczasem należy pamiętać, że obowiązek przeprowadzenia rekultywacji wynika z uznania przez ustawodawcę konieczności ochrony gruntów rolnych i leśnych, które zostały zniszczone w skutek działań innych podmiotów. Przy czym, z punktu widzenia Uogrl, nie ma znaczenia czy podmioty te prowadziły czy nadal prowadzą działalność gospodarczą. Jeśli dany podmiot doprowadził do zmniejszenia lub utraty wartości użytkowej przez grunt rolny lub leśny to zobowiązany jest do przywrócenia tych wartości nie dla dalszego prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania korzyści majątkowych, ale z uwagi na cel nadrzędny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Sądy zwracają uwagę, że wydając decyzję dotyczącą rekultywacji gruntów, organ administracji przede wszystkim obowiązany jest chronić interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji dotyczącej ochrony gruntów rolnych i leśnych, rozumianych jako dobro publiczne (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 1018/06).
Rekultywacja nie stanowi kontynuacji działalności gospodarczej
Przedstawioną argumentację warto zderzyć z art. 20 ust. 3 Uogrl, który z pozoru może wskazywać, że rekultywacja stanowi element działalności przemysłowej. Przepis ten stanowi, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. W cytowanym przepisie nie znajduje się jednak nakaz określonego zachowania (prowadzenia rekultywacji w ramach działalności przemysłowej), a jedynie wskazanie, że wszystkie etapy procesu rekultywacji mogą być realizowane na dowolnym etapie działalności przemysłowej. Zatem rekultywacja, rozumiana jako osobny rodzaj aktywności przedsiębiorcy, może być prowadzona niezależnie od obecnego zakresu prowadzonej działalności przemysłowej. To z kolei pozwala wysnuć wniosek, że rekultywacja może, ale nie musi być prowadzona w ramach działalności gospodarczej. Ocena w tym zakresie zależy od podstawy prawnej przeprowadzenia rekultywacji w konkretnym stanie faktycznym.
Ustawodawca wskazał jasno, że publicznoprawny obowiązek rekultywacji odnosi się zawsze do podmiotu, który doprowadził do dewastacji czy degradacji gruntów, ale nie tylko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Z punktu widzenia prawa administracyjnego nie ma znaczenia, czy adresat decyzji określającej kierunki rekultywacji prowadzi obecnie działalność gospodarczą oraz jaki jest jej ewentualny przedmiot. Ocenie podlega tylko skutek działalności, która doprowadziła do powstania obowiązku rekultywacji.
Jak już wskazano wyżej, o tym czy rekultywacja stanowi element działalności gospodarczej, decyduje podstawa jej przeprowadzenia. W przypadku zakładów górniczych jako obowiązujące należy wskazać przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm., dalej jako: „Pgg”). W art. 129 ust. 1 pkt 5 Pgg ustawodawca powiązał obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu przeprowadzenia rekultywacji z likwidacją zakładu górniczego. Przy czym, z punktu widzenia Pgg, bez znaczenia pozostaje czy likwidacja ta wynika z decyzji samego przedsiębiorcy czy jest skutkiem rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że jeśli spełni się przesłanka w postaci likwidacji zakładu górniczego to przedsiębiorca jest zobowiązany do przedsięwzięcia niezbędnych środków w celu rekultywacji terenu. Z powyższego wynika, że w procesie likwidacji zakładu górniczego chwilą zaprzestania działalności przemysłowej jest dzień, w którym działalność ta faktycznie przestaje być wykonywana. Dalsze procesy zmierzające do odwrócenia skutków tej działalności nie stanowią już działalności gospodarczej, nawet jeśli wykonywane są przez ten sam podmiot. Należy pamiętać, że obowiązek rekultywacji wynika z przepisów Uogrl i jest niezależny od woli przedsiębiorcy.
Obowiązki przedsiębiorcy
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zakres obowiązku wynikającego z Pgg (czyli obowiązku przedsiębiorcy) – nie jest nim rekultywacja, a podjęcie niezbędnych środków w celu przeprowadzenia rekultywacji. W zakresie samej rekultywacji Pgg odsyła do Uogrl. Z kolei Uogrl nie wiąże procesu rekultywacji z prowadzeniem działalności gospodarczej uznając przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych za działania podejmowane w interesie publicznym. Obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. To powiązanie nie oznacza jednak, że rekultywacja jest wykonywana w ramach działalności gospodarczej – może stanowić jedynie jej następstwo, ale nie przedmiot działalności przedsiębiorcy.
Sprawdź w LEX: Czy jest możliwość wymierzenia kar za niedotrzymanie terminu zakończenia rekultywacji? >
Warto także zauważyć, że w przepisie art. 129 ust. 1 Pgg ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami powinności: „zabezpieczyć” i „przedsięwziąć niezbędne środki”. Pojęcie „zabezpieczyć” oznacza uczynić coś bezpiecznym, zapewnić utrzymanie czegoś w dotychczasowym stanie. Działania zabezpieczające ukierunkowane są więc przede wszystkim na stworzenie bezpiecznych warunków dalszego istnienia pewnych elementów, obiektów, takich jak: wyrobisko górnicze, niewykorzystana część złoża kopaliny oraz sąsiednie złoża kopalin. Zabezpieczenie to powinno mieć charakter trwały. Przedsięwzięcie niezbędnych środków ma szerszy zakres przedmiotowy (zob. M. Szalewska [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, art. 129). Oznacza to, że w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorca ma podjąć wszelkie niezbędne działania w celu rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Natomiast sam proces rekultywacji nie został uregulowany w Pgg tylko w Uogrl właśnie dlatego, że nie stanowi kontynuacji prowadzenia działalności (w tym przypadku wydobywczej) a jest procesem realizującym interes publicznych, tj. ochronę gruntów rolnych i leśnych. Warto także zaznaczyć, że obowiązki z art. 129 ust. 1 Pgg mają zastosowanie „w przypadku likwidacji zakładu górniczego” a nie „w ramach likwidacji zakładu górniczego”. Rekultywacja stanowi kontynuację czynności podjętych w ramach działalności gospodarczej mających doprowadzić do likwidacji zakładu górniczego. Z tego faktu nie można jednak wyciągać wniosku jakoby rekultywacja była prowadzona w ramach działalności gospodarczej podmiotu rekultywującego.
Sprawdź w LEX: Jak należy rozumieć, że rekultywację gruntów kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności? >
Podsumowując: Jednoznaczne przyjęcie, że rekultywacja stanowi jeden z elementów czy rodzajów działalności gospodarczej to teza, która nie broni się w zderzeniu z przepisami Uorgl, czyli zestawem norm określających istotę rekultywacji. Każdorazowo należy uwzględniać, że podstawa prawna do wydania aktów administracyjnych, bez których rekultywacja nie może być przeprowadzona, nie znajduje się w przepisach podatkowych czy górniczych, a w ustawie, której celem jest ochrona dobra publicznego, tj. gruntów rolnych i leśnych. Rekultywacja prowadzona w ramach lub po likwidacji zakładu górniczego nie stanowi kontynuacji działalności przemysłowej przedsiębiorcy, ponieważ ta została już zakończona.
dr Martyna Sługocka, ekspertka w zakresie procesu inwestycyjnego, senior associate w GWW Legal & Tax
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
