Bruksela chce maksymalnie ujednolicić procedury zamówień publicznych we wszystkich państwach członkowskich. Planuje więc odejść od implementacji dyrektyw do krajowych porządków i wprowadzić jedno stosowane bezpośrednio rozporządzenie. Choć Komisja Europejska zamyka szlaban przed wykonawcami z państw trzecich, to podstawia też nogę tym, którzy chcieliby stawiać na local content.
Dopiero za kilka tygodni - 9 września br. - odbędzie się oficjalna prezentacja unijnego projektu reformy zamówień publicznych - European Public Procurement Act. Z nieoficjalnych informacji już jednak wiadomo, że czeka nas rewolucja w procedurach przetargowych, a najważniejsza zmiana dotyczy odejścia od implementacji unijnych dyrektyw do krajowych porządków prawnych na rzecz jednolitego rozporządzenia.
Dotychczasowy model oparty na dyrektywach (zwłaszcza 2014/23/UE, 2014/24/UE oraz 2014/25/UE) doprowadził do znacznych rozbieżności w transpozycji przepisów w poszczególnych państwach członkowskich. Efektem jest rozdrobnienie prawne, spadek udziału MŚP w rynku oraz brak skorelowania zakupów publicznych z takimi unijnymi celami strategicznymi jak zrównoważony rozwój czy bezpieczeństwo ekonomiczne. Projekt całkowicie eliminuje dotychczasowe dyrektywy i wprowadza jednorodne, bezpośrednio stosowane rozporządzenie UE. To będzie rewolucja wymagająca radykalnej zmiany w procedurach przetargowych. Dla zamawiających może to być kopernikański przewrót, bo trzeba będzie uczyć się procedur zakupowych od nowa, przetarg odejdzie do lamusa – umiejętności negocjacyjne wyjdą na pierwszy plan. Dla wykonawców natomiast będzie to kolejny proceduralny wstrząs, którego, podobnie jak zamawiający, będą musieli się nauczyć od nowa. Z nowościami lepiej poradzą sobie, mimo wszystko, wykonawcy – prognozuje dr Piotr Schmidt z Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych Halaś, Konieczny i Wspólnicy sp.k.
Konsekwencją byłaby też łatwiejsza wymiana informacji o zamówieniach, integracja różnych oficjalnych internetowych platform zakupowych, jednolite standardy dokumentacji itp. Ujednolicone mają też być procedury wykluczania z przetargów i self-cleaningu.
Ile czasu da Komisja Europejska krajowym ustawodawcom, a także zamawiającym i wykonawcom na dostosowanie się do nowych zasad? Tego jeszcze nie wiadomo, ale proces legislacyjny w UE - od propozycji do ostatecznego rozporządzenia - może trwać nawet do dwóch lat, z możliwością znaczących zmian w tym czasie. Do tego zapewne dojdzie jeszcze okres na dostosowanie się. Czyli szerokiej reformy unijnych zamówień publicznych można się spodziewać ok. 2030 roku. Polska więc będzie musiała całkowicie znowelizować ustawę z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2026 r. poz. 793) albo zastąpić ją nowym, mocno okrojonym aktem prawnym.
Mirella Lechna-Marchewka, radca prawny, wspólnik w kancelarii Wardyński & Wspólnicy, nie jest zaskoczona kierunkiem reformy zamówień publicznych.
W zamówieniach publicznych transpozycja staje się przestrzenią, w której krajowe odmienności się utrwalają. Potwierdza to duża liczba pytań prejudycjalnych kierowanych do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), ujawniających wątpliwości sądów krajowych co do zgodności przepisów implementacyjnych z dyrektywą. Zgodnie z danymi Komisji Europejskiej w latach 2016-2025 Trybunał odpowiedział na 107 pytań dotyczących samej tylko dyrektywy 2014/24/UE. Pytania obejmowały niemal wszystkie kluczowe instytucje prawa zamówień publicznych – od podstaw wykluczenia wykonawców i samooczyszczenia, przez zamówienia in-house, podwykonawstwo i zmiany umowy, po zasady ogólne prawa UE. Problemem są też nadmierne regulacje krajowe – wskazywane jako główne źródło niepewności prawnej i dodatkowych kosztów dostępu do europejskich zamówień publicznych. W efekcie zamiast unijnej architektury regulującej dostęp do zamówień na wspólnym rynku, mieliśmy 27 różnych systemów, z których każdy nieco inaczej interpretował te same zasady i wymogi formalne. Brak jednolitości powoduje tymczasem, że o ostatecznym kształcie krajowego prawa zamówień publicznych wykonawca dowiaduje się dopiero z decyzji o rozstrzygnięciu przetargu, a w Polsce w zasadzie po tym, jak jego interpretację w danej sprawie zaoferuje Krajowa Izba Odwoławcza lub Sąd Zamówień Publicznych, przy czym i one nie zawsze mówią jednym głosem – podkreśla mec. Lechna-Marchewka.
Komisja Europejska chciałaby ograniczyć w zamówieniach publicznych właśnie takie negatywne zjawiska, jak spadek konkurencji, ograniczony udział transgraniczny w przetargach, a także niewiele startów małych i średnich firm, a przede wszystkim rozproszenie zasad zamówień publicznych w praktyce na ponad dwadzieścia różnych systemów. Cena nadal będzie ważna, ale silniej akcentowana będzie także jakość.
Propozycja kładzie nacisk na strategiczne zamówienia przez cały cykl życia zakupów. Aby wspierać to podejście, kontrakty zazwyczaj przyznawane będą na podstawie najlepszego stosunku ceny do jakości, w tym minimalnych wymagań dotyczących standardu jakości, a nie głównie na podstawie ceny – zauważa Orlaith Sheehy, adwokatka i partner w kancelarii McCann FitzGerald LLP, która szczegółowo omawia nowy brukselski projekt w swojej obszernej analizie zamieszczonej na stronie kancelarii.
Inny cel projektu to uproszczenie i zwiększenie elastyczności procedur zamówień. Obecne sztywne ramy zostaną zastąpione przez otwartą procedurę negocjacyjną jako domyślne podejście. Będzie to uzupełnione przez uproszczoną procedurę dla cyklicznych zakupów gotowych rozwiązań, a także całkowicie nową ścieżkę dla rozwiązań innowacyjnych. Znikną natomiast procedury przetargu ograniczonego i dialogu konkurencyjnego.
Szczególnie nietypową cechą projektu rozporządzenia jest widoczne usunięcie możliwości wyboru kandydatów na podstawie kryteriów selekcji. Chociaż przewidziano ograniczenie liczby oferentów poprzez kolejne rundy negocjacji, zakłada to, że zamawiający będą, co do zasady, zobowiązani do prowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami spełniającymi kryteria wyboru – pisze mec. Sheehy w swojej analizie.
Zamawiający byliby zobowiązani do publikacji „planu potrzeb" na początku każdego okresu budżetowego, z konsultacjami rynkowymi wyraźnie zachęcanymi do informowania o strategii zamówień publicznych oraz identyfikacji dostępnych lub innowacyjnych rozwiązań. Zmniejszeniem barier w startowaniu w przetargach ma też być ograniczenie możliwości żądania wcześniejszego doświadczenia w sektorze publicznym.
Projekt zakłada też znaczące ograniczenie roli ceny. Najniższa cena mogłaby być stosowana tylko wtedy, gdy jakość można zapewnić poprzez specyfikacje techniczne lub klauzule dotyczące realizacji umowy. Inny warunek, to pewność, że użycie najniższej ceny można uzasadnić w odniesieniu do charakteru umowy. W zamian za to ma być doceniona jakość - minimalna waga jakości wynosiłaby 30 proc., a w przypadku konkurencji dotyczącej usług wymagających pracy obowiązywałaby minimalna waga jakości na poziomie aż 50 proc.
Projekt chce szeroko wprowadzić "europejskie środki preferencji" – zamawiający mieliby większe pole do faworyzowania dostawców z UE i tych państw trzecich, które są stronami umów z UE dotyczących zamówień publicznych. To swoista kodyfikacja głośnych wyroków TSUE z 22 października 2024 r. (C-652/22, Kolin) oraz z 13 marca 2025 r. (C-266/22, Quingdao).
Czytaj też w LEX:
Uregulowanie preferencji europejskich będzie równocześnie sygnałem do wyraźnego oddzielenia unijnej filozofii zakupowej made in Europe od ideologicznie podobnej, lecz strukturalnie odrębnej idei – mianowicie krajowego local content. Unijna preferencja europejska to decyzja na poziomie wspólnego rynku, dotycząca relacji z państwami trzecimi i w tym sensie promująca strategię inwestowania w rozwój europejskich kompetencji. Z kolei krajowy local content to – niezależnie od intencji – bariera w handlu wewnątrzunijnym, co do zasady niezgodna z fundamentami wspólnego rynku, które określa Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Spodziewam się, że samo określenie przez rozporządzenie, w jakim zakresie i na jakich warunkach preferencja ze względu na pochodzenie jest dopuszczalna, nie zostawi miejsca na jej krajowe odpowiedniki – prognozuje mec. Lechna-Marchewka.
Komisja Europejska miałaby również uprawnienia do ograniczania dostępu dla niektórych wykonawców z krajów trzecich, w tym gdy nie zapewnia się równoważnego dostępu dostawcom z UE, gdy pojawiają się obawy dotyczące bezpieczeństwa dostaw lub gdy ograniczenia są uznawane za konieczne w celu ochrony kluczowych interesów UE (chodzi głównie o ograniczenia dla Chin).
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
