Katarzyna Kubicka-Żach: Z tego co Pan mówił w pierwszej części naszego wywiadu wynika, że współczesny wójt, burmistrz lub prezydent miasta powinien umieć zarządzać strategicznie i jeszcze stale się w tym doskonalić. Czyli powinien być jak prezes dużej, prywatnej, dynamicznej firmy? Czy tak?
prof. Andrzej Sztando: Spójrzmy na to w następujący sposób. Właściciel prywatnej firmy najczęściej stawia prezesowi za cel maksymalizację zysku, albo wartości tej firmy, czasem jej przetrwanie – gdy czasy są trudne, ale są szanse, że w przyszłości znów będzie zarabiać. Upraszczając, wyznacznikiem działania prezesa najczęściej są pieniądze. Wyznaczników, celów działania wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jest więcej. Pierwszym z nich jest jakość życia mieszkańców, stale podnoszona przez zaspokajanie ich coraz to nowych potrzeb – to wynika z ustawy. Drugim, rozwój lokalnych podmiotów gospodarczych. Prawo nie mówi o tym wprost, ale przecież gmina tworzy warunki prowadzenia biznesu - przestrzenne, infrastrukturalne, prawne, informacyjne i inne, i wpływa na jego konkurencyjność. Chyba nie ma kandydatów, którzy w czasie kampanii nie obiecują, że będą wspierać lokalną przedsiębiorczość. Celem trzecim jest witalność środowiska naturalnego poprzez jego ochronę, sanację, rozsądne wykorzystanie.
Czytaj też część pierwszą wywiadu z prof. Andrzejem Sztando Nie więcej niż 20 proc. gmin jest zarządzanych strategicznie
Niełatwo te cele pogodzić, ale rozumiem, że zarządzanie strategiczne to ułatwia?
Co więcej, między tymi celami często zachodzą sprzeczności, a ich osiąganie wymaga przestrzegania wielu nie tylko prawnych reguł, np. transparentności, zrównoważenia, ładu przestrzennego. Nie jest łatwo na przykład osiągnąć wysoki standard życia mieszkańców jeśli 90 proc. gminy objęte jest ochroną przyrody - park narodowy, rezerwat, Natura 2000 itp., przez co możliwości rozwoju gospodarczego są bardzo ograniczone. Do tego zwykle dochodzi stała krytyka opozycji, niedostatek środków, zmienność przepisów i inne trudności. Można zatem powiedzieć, że zakres wyzwań jakim musi sprostać ktoś pełniący funkcję organu wykonawczego gminy jest szerszy i bardziej złożony niż w przypadku prezesa firmy. Jego kwalifikacje powinny być zatem odpowiednio szerokie. Choć nieco inne niż prezesa firmy, to na pewno nie mniejsze.
Chcę jednak przypomnieć, że władzę lokalną współtworzy też rada gminy czy rada miejska, a jej rola nie jest bagatelna i razem z burmistrzem może tworzyć sprawny duet zarządzania strategicznego. Są też przecież zastępcy organu wykonawczego oraz współpracujący z nim menedżerowie publiczni wyższych szczebli. Celowo nie nazywam ich urzędnikami, ponieważ dziś oczekuje się od nich zachowań menedżerskich, nie jedynie urzędniczych. Są to: skarbnik, sekretarz, naczelnicy wydziałów i dyrektorzy, kierownicy oraz prezesi gminnych jednostek i spółek. Mogą i powinni być współrealizatorami zarządzania strategicznego, zarówno na etapie budowy strategii rozwoju gminy, jak i w fazach jej wdrażania oraz ewaluacji. Współczesny burmistrz stoi przed dużymi wyzwaniami, ale nie stoi sam, lecz musi zbudować sprawnie działający team.
Czy Pana zdaniem wydłużenie kadencji sprzyja upowszechnieniu zarządzania strategicznego w samorządach?
Myślę, że tak, ale w małym stopniu. Dotąd władze lokalne miały do dyspozycji 4 lata, teraz mają 5. Mają więc o rok więcej czasu na refleksję, że doraźne, fragmentaryczne, administracyjne zarządzanie daje gorsze efekty niż podejście strategiczne. W ilu przypadkach ten dodatkowy rok zmieni podejście do zarządzania? Myślę, że w niewielu.
A ograniczenie liczby kadencji burmistrza do dwóch? Jaki będzie miało wpływ?
Limit 2 kadencji wprowadzono, uzasadniając go walką z powstawaniem powiązań korupcjogennych, nieformalnych grup interesów itp., którym sprzyja wielokadencyjne sprawowanie władzy przez jedną osobę. Intencja dobra, gdyż takie sytuacje rzeczywiście się zdarzały, ale czy limit je ograniczy? W jakimś stopniu pewnie tak, choć sądzę, że w małym. Jeśli ktoś chce zaryzykować nieuczciwość, to 10 lat wystarczy mu by zrealizować ten zamiar. Na 29 krajów europejskich takie limity stosowano dotąd tylko w 2, we Włoszech oraz w Portugalii, a trudno mówić, że rozwiązania te znacząco ograniczyły tam korupcję.
Spójrzmy natomiast na konsekwencje takiego rozwiązania z punktu widzenia zarządzania strategicznego gminą. Jak już wiemy, wymaga ono od burmistrza dużej wiedzy, praktyki, samodoskonalenia, zbudowania sprawnego zespołu menedżerów, a i talent się przydaje. Trudno sobie wyobrazić, by ktoś kto zaczyna swą pierwszą kadencję, nie mając podobnego doświadczenia, od razu tak zarządzał. Potrzeba czasu by się tego nauczyć, a musimy pamiętać, że wyborcy często wybierają kandydatów bez lub z niewielkim doświadczeniem samorządowym, np. przedsiębiorców, nauczycieli, działaczy społecznych, inżynierów. Tacy włodarze latami gromadzą wiedzę i doświadczenie. Uczą się na błędach w trakcie wykonywania swojego mandatu, ale gdy już się nauczą... to wkrótce będą musieli odejść wraz ze swymi kwalifikacjami, ustępując miejsca nowym, z których większość zacznie naukę od nowa. Jaki to będzie miało wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy gmin, nie muszę mówić.
To zapewne nie działa najlepiej także na włodarzy. Czy tak jest?
Warto także wziąć pod uwagę wpływ limitu na motywację do możliwie najlepszego zarządzania w drugiej kadencji. Nawet jeśli ktoś będzie świetnie zarządzającym burmistrzem, docenianym przez mieszkańców, to nie będzie miał prawa do reelekcji. To nie motywuje do doskonalenia swojego zarządzania – motywuje za to do koncentracji na swojej przyszłej, „posamorządowej” karierze. Limit kadencji argumentuje się dodatkowo skądinąd słuszną ideą wprowadzania do władz „nowej krwi”, a wraz z nią nowych pomysłów na rozwój. Ogólnie rzecz biorąc, sądzę jednak, że korzyści jakie wyniesie nasze państwo z wprowadzenia limitu będą niższe niż straty jakie on spowoduje, obniżając jakość zarządzania rozwojem lokalnym. Zjawiska korupcyjne trzeba bezwzględnie eliminować, a najlepiej im zapobiegać, ale nie tak. Ten sposób przypomina wylewanie dziecka z kąpielą. A co do „nowej krwi”, to lepiej niech zdobywa wyborców świetnymi pomysłami, a nie prawnymi zakazami.
Jakie akty prawne regulują zarządzanie strategiczne w gminie?
To złożone zagadnienie. Pojęcie strategii rozwoju gminy zawierają dziś ustawa o funduszu sołeckim i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie definiują go. Z kolei ani ustrojowa ustawa o samorządzie gminnym (uosg), ani wyznaczająca ramy wielopoziomowej polityki rozwoju ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uozppr) nie znają takiego pojęcia, jak również pojęcia strategii rozwoju lokalnego. Co ciekawe, druga z tych ustaw w swej pierwotnej wersji, przyjętej w 2006 r., oba te pojęcia zawierała, stanowiąc w art. 9, ust. 4, że strategiami rozwoju są m.in. „strategie rozwoju lokalnego, w tym (…) strategie rozwoju gmin”. W 2008 r. ustęp ten jednak usunięto, trudno powiedzieć z jakiego powodu.
Dlatego, tak jak to miało miejsce przed jej uchwaleniem, władze lokalne przyjmowały strategie rozwoju gmin opierając się na uosg, najczęściej na jej art. 18, ust. 2, pkt 6, zgodnie z którym uchwalanie programów gospodarczych należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Postępowano tak, zakładając, że zezwala na to art. 4, ust. 3 uozppr, mówiący, iż polityka rozwoju może być prowadzona również na podstawie instrumentów prawnych i finansowych, określonych w odrębnych przepisach.
Czytaj też: Samorządy muszą teraz lepiej planować zadłużenie
W 2014 r. do ustawy tej wprowadzono art. 19, ust. 3b o brzmieniu: „program rozwoju opracowany przez właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jest przyjmowany przez radę gminy w drodze uchwały”. Mimo wniosków samorządowców, w nowelizacji tej pominięto kwestię strategii rozwoju gmin - lokalnego. Dlatego to właśnie na tej podstawie prawnej część gmin opiera swe strategie rozwoju, podejmując uchwały o przyjęciu programu rozwoju pn. „Strategia rozwoju gminy…”. Większość jednak wciąż używa podstawy starej, tej z uosg, ponieważ jest to możliwe, a wymogi dla programów rozwoju określone w uozppr są wysokie i miejscami niejasne. Chcę podkreślić, że ani w uosg, ani w uozppr, ani nigdzie indziej nie przewidziano terminu, w którym gminy mają przyjąć omawiane programy, ani też sankcji za bezczynność w tym zakresie. Posiadanie strategii rozwoju gminy, choć jest powszechne, można zatem uznać za dobrowolne.
Wkrótce jednak wiele ma się zmienić w tym zakresie. W październiku 2018 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę ws. "Systemu zarządzania rozwojem Polski". Dokument ten zapowiada szereg zmian prawnych w zakresie zarządzania strategicznego na wszystkich szczeblach samorządowych i rządowym. Gminy mają zostać zobowiązane do opracowania zintegrowanych strategii rozwoju lokalnego. Wydaje się to dobrym pomysłem, ale jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach, a tych jeszcze nie ma.
Czy zobowiązanie gmin do sporządzania takich strategii upowszechni w nich zarządzanie strategiczne?
Myślę, że przyczyni się do tego, choć zastanawiam się, czy obowiązek sporządzania strategii zostanie dopełniony jakimś zobowiązaniem do ich wdrażania. Jeśli nie, codzienne decyzje będą mogły być podejmowane w oderwaniu od strategii, a wśród części samorządowców upowszechni się przekonanie, że strategię trzeba mieć, ale nie trzeba realizować i może sobie ona spokojnie leżeć na półce. Taka sytuacja nie sprzyjałaby upowszechnieniu zarządzania strategicznego. Zastanawiam się także, jakie wymogi zostaną wskazane dla tych strategii. Ich określenie to ogromna odpowiedzialność ciążąca na ustawodawcy. Jeśli będą wadliwe, obniżą jakość zarządzania strategicznego we wszystkich gminach i to na wiele lat. Poczekajmy jednak z ocenami na legislację i jej wdrożenie. Ja jestem z natury optymistą, więc wierzę, że przyniesie ona więcej korzyści niż problemów.
A czy zarządzanie strategiczne ma jakieś wady?
Jak wszystko co dobre, zarządzane strategiczne jest wymagające. Wymaga większego zaangażowania, wiedzy, uważności ze strony prowadzących je władz. Większego niż gdy zadowala je zarządzanie czysto administracyjne, doraźne. Wymaga także nieco dodatkowych kosztów, np. na dobrą analizę strategiczną, konsultacje społeczne, ewaluację, szkolenia, wspomagające oprogramowanie. Ja tego nie postrzegam jednak w kategoriach wad. Kto chce uzyskać lepsze wyniki, musi ponieść na to jakieś nakłady – to naturalne i dotyczy każdej dziedziny. Ta inwestycja jednak bardzo się opłaca. Daje więcej pozytywnych efektów, chroni przed kosztownymi błędami, a ich wartość jest o rząd wielkości większa od nakładów.
Są też tacy członkowie lokalnych władz, dla których wadą zarządzania strategicznego jest oficjalne podejmowanie zobowiązań wobec mieszkańców poprzez uchwalanie strategii rozwoju gminy. Strategia zawiera bowiem cele, konkretne zadania, wskaźniki, terminy i po jakimś czasie od jej uchwalenia ktoś – np. opozycja – na pewno zapyta, co z tego zostało osiągnięte. Jeśli niewiele, trzeba będzie to wytłumaczyć. Kto nie podejmuje oficjalnych zobowiązań, takich pytań się nie musi się obawiać. Jednak czy po to wybieramy władze, by przyjmowały postawę pasywną, minimalizowały swe wysiłki, unikały zobowiązań i zadowalały tym co ad hoc uda się zrobić? Zobowiązania w zarządzaniu strategicznym nie są jego wadą. Wadą jest skrajnie negatywny stosunek niektórych zarządzających do takich zobowiązań.
Spotkałam się z opinią, że zarządzanie strategiczne jest raczej dla gmin zamożnych, gdzie dochody budżetowe na mieszkańca są wysokie, a także dla większych miast, czyli dla samorządów realizujących wiele różnych projektów. Czy w gminach niezamożnych, wiejskich, w małych miastach, gdzie dzieje się znacznie mniej, też ma ono zastosowanie?
Margines na niedoskonałe decyzje w gminach zamożnych, prowadzących szeroką działalność, jest większy niż w gminach niezamożnych. Nawet jeśli niektóre przedsięwzięcia nie są całkiem trafione, to pozostałe mogą przynieść satysfakcjonujące impulsy rozwojowe. Gminy niezamożne takiego komfortu nie mają. Nie stać ich na słabe, krótkowzroczne, nieskoordynowane decyzje. Jeśli nieoptymalnie wydadzą swoje pieniądze, to będą się rozwijać wolno albo wcale. W skrajnych przypadkach może się to nawet skończyć finansowo-rozwojową klęską. Przypomnę tylko, że z takich powodów niedawno zlikwidowano gminę Ostrowice, a w zeszłym miesiącu wójt gminy Staroźreb zaapelował do mieszkańców o podarowanie jej 2,6 mln. zł, by nie spotkał jej ten sam los. Gdyby te gminy były zarządzane strategicznie, nigdy nie doszłoby do takich sytuacji. Paradoksalnie zatem, gminy niezamożne jeszcze bardziej potrzebują takiego zarządzania niż zamożne.
Poza tym, zarządzanie strategiczne pomaga „przyciągać” pieniądze do gminy. Mam tu na myśli nie tylko wspomniane wcześniej fundusze europejskie, ale także zagraniczne i krajowe firmy, które są dziś bardzo mobilne i poszukują gmin atrakcyjnych do inwestowania. Kierują się przy tym nie tylko ich warunkami infrastrukturalnymi, ale również jakością prowadzonego w nich zarządzania. Władze, które tworzą i konsekwentnie wdrażają strategie rozwoju, budzą zaufanie inwestorów. Są przewidywalne i wiarygodne, a dla biznesu to ważne czynniki. Kilka razy byłem świadkiem, gdy prezes zagranicznej firmy powiedział mniej więcej tak: „Na koniec naszych poszukiwań mamy kilka podobnie atrakcyjnych gmin. Wybieram tę, w której lepiej rządzą”.
Poproszę o przykłady gmin, które są zarządzanie strategicznie.
Od dwóch dekad pracuję z gminą Polkowice, jedną z najbogatszych w Polsce. Sporządziłem jej 5 kolejnych, wdrożonych strategii rozwoju. Opracowałem też strategie innych zamożnych gmin, jak np. Bogatynia, Kozienice, Rudna, Grębocice, Długołęka. Większość moich klientów to jednak gminy, których dochody nie są duże, takie jak Wojcieszów, Świerzawa, Stronie Śląskie, Marciszów, Lądek-Zdrój, ale korzystają one z zarządzania strategicznego, ponieważ uzyskują dzięki niemu szereg korzyści.
Oczywiście są gminy, z którymi nie współpracowałem, a które też są zarządzane strategicznie. Dobrą opinię w tym zakresie mają np. władze Karpacza, Gdańska, Poznania, Gliwic, Kołobrzegu i Uniejowa. Świetne rankingi oceniające zarządzanie gminami wykonują nasi naukowcy, np. prof. Paweł Swianiewicz z Uniwersytetu Warszawskiego wraz ze swoim zespołem.
Czytaj też: Banki też powinny ponosić ryzyko zadłużenia samorządu
Skąd czerpać wiedzę jak zarządzać strategicznie gminą? Gdzie można uzyskać pomoc, wziąć udział w szkoleniach, zapoznać się z dobrymi praktykami?
Źródeł wsparcia jest kilka. Po pierwsze, jest literatura – książki i artykuły. Niestety większość ma charakter naukowy, przez co są trudne w odbiorze i zamiast zachęcić, potrafią nawet zniechęcić do zarządzania strategicznego. Znacznie lepsze są szkolenia i kursy prowadzone przez praktyków. Organizują je firmy konsultingowe, uniwersytety, związki samorządowe. Teraz, na początku nowej kadencji, szczególnie aktywne są te ostatnie. Starają się podnieść kwalifikacje nowych wójtów, burmistrzów, ich zastępców i innej kadry. Szkolenia takie organizuje np. Śląski Związek Gmin i Powiatów. Mam przyjemność je prowadzić. Kilka lat temu szkoliło także ówczesne Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, m. in. w ramach projektu pt. „Zarządzanie strategiczne rozwojem – poprawa jakości rządzenia w Polsce”.
Nie słyszałem o takich szkoleniach organizowanych przez dzisiejsze Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, choć zainteresowanie jest duże. Na tyle duże, że niektórzy wójtowie i burmistrzowie zamawiają kilkudniowe szkolenia indywidualne. W tym roku prowadziłem je już dwukrotnie. Są fascynujące, gdyż cały materiał odnosimy do konkretów danej gminy, do jej atutów, problemów, szans, zagrożeń, strategicznych decyzji, posiadanych planów, doświadczeń itp. Wracając do uczelni, niektóre z nich prowadzą studia poświęcone tym zagadnieniom. Na przykład na Uniwersytecie Warszawskim można studiować na specjalności pn. „Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym”. Trudno jednak zalecać, by włodarze gmin wrócili na studia. To raczej oferta dla przyszłych liderów zarządzania publicznego, ale to wspaniałe, że taka oferta jest, i że tacy liderzy wzrastają.
A dla obecnych włodarzy? Czy mogą się nauczyć na przykładzie własnej gminy?
Dla już sprawujących władzę, najlepszy sposób doskonalenia się w zarządzaniu strategicznym to po prostu właśnie sporządzenie lub zaktualizowanie i realizacja własnej, dobrej, realnej strategii rozwoju. Praktykując, można bowiem nauczyć się najwięcej. Ja, pracując z gminami nad strategiami i ich wdrażaniem, jednocześnie uczę, czym jest zarządzanie strategiczne i jak się je prowadzi. Zaczynam od szkolenia, na którym wyjaśniam, jak będziemy budować strategię i kto jaką będzie miał w tym rolę. Potem dopiero zaczynamy prace, a i podczas nich cały czas przekazuję wszystko, co wiem na ten temat.
Podobnie jest po uchwaleniu strategii przez radę. Aby nie „trafiła na półkę”, prowadzę szkolenia na temat jej wdrażania. Razem z władzami opracowujemy odpowiednie uchwały, zarządzenia, procedury, zmiany organizacyjne. Tworzymy organizacyjno-prawny system zarządzania strategicznego i uruchamiamy go – to jest świetna nauka. Trwa to zwykle rok, a moim celem jest, by w tym czasie ów system wystartował i zaczął sprawnie funkcjonować już bez mojej pomocy.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
