Katarzyna Kubicka-Żach: Jak mają postępować gminy, żeby nie podzielić losu Ostrowic?

Prof. Paweł Swianiewicz z Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista w zakresie polityki lokalnej i finansów samorządowych: Nie zadłużać się w parabankach. Rolą regionalnych izb obrachunkowych jest również pilnowanie i wydawanie opinii na temat zaciąganych kredytów.

Chciałbym jednak zwrócić uwagę na kwestię, która mnie w sprawie zadłużania samorządów od wielu lat najbardziej bulwersuje, a o niej rzadko się dyskutuje. Zacznijmy od tego, że zadłużanie się przez samorząd nie jest niczym złym, a czasami jest wręcz dobre. Kiedy samorząd jest mniej zadłużony, to wcale nie znaczy, że jest w lepszej kondycji finansowej, a samorządy bardziej zadłużone nie są zawsze w gorszej sytuacji. Zazwyczaj gminy biedne, w słabej kondycji finansowej, nie są zadłużone, bo nie mają pomysłów i możliwości realizowania programów rozwojowych. Trudniej im także ubiegać się o kredyt.

Jednak to, co mnie bulwersuje, to fakt, że wszyscy ponoszą ryzyko – społeczność lokalna, władze gminy, Skarb Państwa, poza bankiem, który pożycza pieniądze. Proszę zauważyć, że przepisy są tak skonstruowane, że bank nie ryzykuje niczym. Nawet w tej sytuacji Skarb Państwa zdecydował się przejąć zadłużenie upadłej gminy Ostrowice i je spłacić. Przepisy są tak skonstruowane, że w punktu widzenia banku jest to sytuacja „hulaj dusza, piekła nie ma”.

Czy prawo nie ogranicza ich w żaden sposób?

- Przepisy stanowią, że jeżeli samorząd znajdzie się w sytuacji, że ma kłopot ze spłatą swojego zadłużenia, to może wystąpić do budżetu państwa o pożyczkę naprawczą, musi przedstawić program naprawczy. Rząd może się zgodzić na udzielenie pożyczki naprawczej i wtedy bank odzyskuje w całości środki pożyczone samorządowi. Samorząd odczuwa tę sytuację dotkliwie, podobnie jak społeczność lokalna, bo program naprawczy jest zwykle bolesny i wymaga cięć. Wszystkich to boli, za wyjątkiem banku. To jest jedno ze słabo zauważalnych źródeł problemu, bo jeżeli bank nie ponosi żadnego ryzyka, to dlaczego ma się wahać, czy takiej gminie pieniądze pożyczać, czy nie.

Kiedy bank pożycza pieniądze przedsiębiorstwu, osobie prywatnej, to kalkuluje ryzyko. Nie każdy dostanie pożyczkę, jeśli bank stwierdzi, że osoba lub firma nie ma zdolności kredytowej, albo przedsięwzięcie, na które chce zaciągnąć pożyczkę, nie rokuje osiągnięcia odpowiednio wysokich zysków. Nie mówię, że banki zawsze pożyczają pieniądze samorządom i nigdy nie odmawiają. Nie znam zresztą danych, które odnosiłyby się do liczby odmów udzielonych kredytów. Jednak w systemie prawnym nie ma zapisanych żadnych zasad związanych z pożyczaniem pieniędzy samorządom, które wskazywałyby, że ryzyko występuje także po stronie banku. To wydaje mi się bardzo dużym błędem systemowym.

Czytaj: Zadłużenie samorządów spadło, ale będzie rosło>>

Czy to oznacza, że nie ma ryzyka, kiedy bank pożycza instytucjom publicznym?

- Nie jest tak, że w ogóle jak się pożycza sektorowi publicznemu to ryzyka nie ma. Proszę zauważyć, że nawet kiedy bank pożycza pieniądze państwu, ono jest. Znamy przykłady państw, które nie spłaciły swoich pożyczek. Argentyna bankrutowała, Polska na początku lat 90. skutecznie negocjowała zmniejszenie obciążeń spłatami kredytów zaciągniętych w latach 80. i 90. Skutek był taki, że banki, które pieniądze Polsce pożyczały, nie odzyskały całej należności. To dlaczego tym jedynym wyjątkiem ma być sytuacja, kiedy pożycza się pieniądze gminie? Potrzebne są więc specjalne mechanizmy, które to uregulują.

Jak taki mechanizm powinien wyglądać?

- Nie jestem prawnikiem, który miałby wiedzieć, jak to powinno wyglądać w szczegółach, ale w moim przekonaniu, potrzebne są przepisy o bankructwie jednostki samorządu terytorialnego, które by mówiły, co się dzieje wtedy, kiedy samorząd staje się niewypłacalny. Oczywiście ci, którzy zaciągają taki kredyt i potem ponad miarę „szaleją” i nie są w stanie spłacić, powinni ponieść konsekwencje. Społeczność lokalna, która wybrała sobie nieodpowiedzialne władze, albo władze popełniające błąd też. Ale nie może być tak, że są dwie strony umowy kredytowej, w której jedna ryzykuje, a druga nie. Można wyobrazić sobie sytuację, że w momencie, kiedy samorząd bankrutuje, jest niewypłacalny, należałoby zapisać np. jakiego rodzaju majątek gminy może być rewindykowany, a który jest nienaruszalny. Powinno się też ustalić, co się dzieje, kiedy majątek, który możemy rewindykować, nadal nie wystarcza na spłatę długu.

Jest prawo o upadłości osób fizycznych. Osoba fizyczna może zbankrutować i jest przewidziane, z czego bank może ściągać należność, a gdzie ta możliwość się kończy. Pomysł, że gmina czy powiat może w pewnych sytuacjach ulec likwidacji, nie jest egzotyczny. W Szwajcarii jest takie rozwiązanie, ale przede wszystkim trzeba by zapisać, że bank też ryzykuje. Dlaczego ma to być jedyny rodzaj transakcji gospodarczej, który nie wiąże się z ryzykiem.

Zyski banku, jeśli zarobi na kredycie, są prywatne, a ryzyko jest upublicznione. Jeżeli bank nie ma skąd ściągnąć pieniędzy, to Skarb Państwa bierze to na siebie. To jest nieetyczne. W ekonomii jest pojęcie „moral hazard”, trudno to dokładnie przetłumaczyć na język polski, ale jest to regulacja, która może być zachętą do nieodpowiedzialnego, czy wręcz nieetycznego zachowania. W moim przekonaniu sytuacja, w której wszyscy poza bankiem ryzykują, jest przykładem moral hazard.

Czy sądzi Pan, że wtedy banki dłużej by się zastanawiały, czy pożyczki udzielić, albo wprowadziłyby jakieś obostrzenia?

- Myślę, że tak. Oczywiście samorząd jest dobrym klientem banku – ma stałe źródła dochodu, swój majątek -  i 90 proc. kredytów udzielanych samorządom, to dobre bezpieczne kredyty. Chodzi jednak o zmniejszenie prawdopodobieństwa kilku procentów kredytów udzielanych w sposób nieodpowiedzialny. Nikt nie powie, że w gminie Ostrowice nie dało się od dawna dostrzec problemu. On nie pojawił się nagle. Również instytucja finansowa, która pieniądze pożyczała, gdyby istniały przepisy, że może tych należności nie odzyskać, chwilę dłużej zastanowiłaby się, czy pożyczać swoje pieniądze.

Jak to się stało, że takie rozwiązanie u nas nie powstało? Czy to przeoczenie legislatora?

- Rozmawiałem o tym wiele razy i spotykałem się z „doktrynalnym”  sprzeciwem, że no jak to, sektor publiczny, państwo, nie może zbankrutować. W dosłownym sensie nie może zbankrutować, ale myślę że zahamowanie było na poziomie sposobu postrzegania roli państwa i sektora publicznego. Moim zdaniem prowadzi ono do tego, że instytucje finansowe ryzyko przerzucają na sektor publiczny. To jest nieakceptowalne.

Z badań, które prowadziłem kilkanaście lat temu, pamiętam, że są kraje, które mają tego typu rozwiązania. Podobały mi się wtedy regulacje, które obowiązywały na Węgrzech. Określały one, którą część majątku upadłej gminy może rewindykować bank. Przewidywały pewne ryzyko banku. Są więc przykłady, do których można się odwoływać.

Czytaj: Sprzedaż majątku przez samorządy to nie wyprzedaż sreber rodowych>>

Czy według Pana powinien odpowiadać również wójt czy rada gminy, którzy współdecydują o tym, czy pożyczkę wziąć?

- Odpowiedzialność wójta i rady jest przede wszystkim odpowiedzialnością polityczną. Jeśli zgodziliśmy się na system demokracji lokalnej, to od oceny działalności wójta czy rady są mieszkańcy, wyborcy w kolejnych wyborach. Jest też możliwość odwołania przed upływem kadencji w drodze referendum. Natomiast tam, gdzie wchodzi w grę podejrzenie odniesienia osobistej korzyści, czy złamania prawa karnego, trzeba mówić o odpowiedzialności karnej. Od tego są organa ścigania, żeby decydować, czy władze gminy np. otrzymały korzyści od instytucji finansowej.

Czy Pana zdaniem mieszkańcy powinni mieć prawo głosu w decyzjach o podejmowaniu pożyczek przez gminę, np. w referendum?

- To ciekawe pytanie, na ile angażować mieszkańców do podejmowania decyzji bieżących sprawach dotyczących samorządu. Z jednej strony mam silną pokusę, żeby powiedzieć – nie, to jednak są sprawy, o których powinni decydować fachowcy i radni, jako przedstawiciele społeczności lokalnej. To oni na co dzień przyglądają się sprawom gminy i mają w związku z tym lepszy dostęp do informacji i więcej informacji, niż przeciętny mieszkaniec. Pamiętajmy jednak, że jest w Europie system, który do referendów odwołuje się dosyć często i robi to dość skutecznie. To oczywiście system szwajcarski.

Policzono tam, że każdy mieszkaniec w swoim życiu głosuje w ponad tysiącu referendów. Są tam kantony, gdzie o pożyczce powyżej jakiejś kwoty decyduje się w referendum. Szwajcaria funkcjonuje z tym nie najgorzej, ale jest tam długa tradycja takich rozwiązań i specyficzna kultura polityczna. Mam jednak wątpliwości, czy jest to możliwe do przeniesienia na inne warunki. Z pewnym wahaniem więc, ale mówię: nie. Chociaż możemy sobie wyobrazić przepis, że jeżeli zadłużenie byłoby powyżej pewnego procenta dochodów gminy, możemy odwołać się do mieszkańców. Obawiałbym się jednak wprowadzaniu tego, jako obowiązkowego przepisu.

Są też przepisy dotyczące limitów zadłużenia. Indywidualny wskaźnik zadłużenia co do założenia jest dobrze pomyślany, choć samorządy niejednokrotnie wskazywały na szczegółowe zapisy wymagając poprawienia. Ale trzeba go przestrzegać. Widziałbym tu jednak bardziej aktywną role RIO, które są zobowiązane do kontroli zadłużenia, i które powinny bardziej aktywnie zachowywać się w momencie, kiedy dostrzegają zagrożenie przekroczenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia.