Krzysztof Sobczak: Minister sprawiedliwości Waldemar Żurek uważa, że realne jest przywracanie praworządności bez zmian ustawowych. W tym samym czasie jeden z sędziów Sądu Najwyższego - warto chyba zaznaczyć, że powołany po 2018 roku - orzeka, że warunkiem koniecznym bezpośredniego stosowania Konstytucji lub prawa międzynarodowego jest przybranie przez daną normę konstytucyjną lub prawnomiędzynarodową postaci przepisu prawa, czyli ustawy. Na ile sędzia ma rację i na ile realna jest zapowiedź ministra?
Czytaj: SN: Nie można bezpośrednio stosować Konstytucji bez ustawy>>
Marek Zubik: Jeśli chodzi o możliwość bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, to mniej więcej od momentu porzucenia konstytucjonalizmu socjalistycznego, wydawało się być niekwestionowane, że przepisy konstytucji, tak jak cale pozostałe obowiązujące w państwie prawo, należy stosować do każdej adekwatnej sytuacji. Oczywiście pod warunkiem, że są one dostatecznie szczegółowe, co akurat jest dość łatwo weryfikowalne.
To przypomnijmy, że w okresie PRL nie dopuszczano bezpośredniego odwoływania się do Konstytucji, ponieważ traktowano ją jako akt polityczny, niebędący bezpośrednio źródłem prawa. Czy obecna Konstytucja jest także tylko programem politycznym, czy jest też źródłem prawa?
Formuła ustawy zasadniczej jako aktu politycznego, a nie realnego aktu normatywnego, rzeczywiście należała do kanonu konstytucjonalizmu socjalistycznego. Koncepcja ta ułatwiała arbitralne sprawowanie władzy, opresyjne rządy oraz samowolę urzędniczą. W demokratycznym państwie Konstytucja ma być jednak aktem normatywnym. Jej przepisy, które ze względu na swoją szczegółowość nadają się do bezpośredniego stosowania w konkretnej sytuacji, nie tylko mogą, ale muszą być przez wszystkie organy państwa stosowane bezpośrednio. Natomiast te o mniejszym stopniu szczegółowości powinny być przynajmniej uwzględniane w procesie interpretacji innych przepisów. To jest podstawa funkcjonowania współczesnego demokratycznego państwa konstytucyjnego.
Od lat mówiło się o potrzebie, konieczności i możliwości odwoływania się bezpośrednio do Konstytucji przez sądy. Pan mówi, że powinny to robić wszystkie organy państwa – a więc także organy administracji?
Rzeczywiście w tym pierwszym okresie po transformacji ustrojowej zwracano głównie uwagę na rolę sądów w tym zakresie. Ale ponieważ Konstytucja jest aktem normatywnym, to nie ma żadnej różnicy, czy organem państwa jest sąd, czy organ innej władzy. Tam, gdzie przepis Konstytucji jest adresowany do konkretnego organu władzy, powinien on go stosować. Najlepszymi przykładami bezpośredniego stosowania Konstytucji jest to, gdy Sejm uchwala ustawy, a prezydent je potem podpisuje, czy też gdy Sąd Najwyższy stwierdziłby nieważność referendum ogólnokrajowego. Wszystkie te organy należą do różnych segmentów władztwa państwowego, ale ich kompetencje niewątpliwie realizowane są bezpośrednio i wprost na podstawie norm wywiedzionych z przepisów konstytucyjnych.
Część prawników, w tym konstytucjonalistów, lansuje pogląd, że jeśli jest ustawa, to ona obowiązuje. A jeśli komuś ona się nie podoba, bo jest sprzeczna z Konstytucją, to niech doprowadzi do jej zmiany. A jeśli nie jest w stanie tego zrobić, to ma akceptować zwykłą ustawę, która koryguje Konstytucję?
Ustawa, jak każdy efekt działania organów państwa, cieszy się domniemaniem zgodności z Konstytucją tak długo, aż dojdzie do obalenia tego domniemania. Oczywiście musi to nastąpić w procedurze przewidzianej w samej Konstytucji. Ten pogląd jest mi bliski. Jest to ogólna dyrektywa interpretacji. Ale jest od niej kilka wyjątków.
Czytaj: Prof. Piotrowski: Przywracanie praworządności tylko zgodnie z Konstytucją>>
Po pierwsze, czasami jest tak, że przepis ustawy był uchwalony wcześniej niż Konstytucja, która przyniosła nowe rozwiązanie. Tak było np. z długością kadencji rzecznika praw obywatelskich, gdzie wcześniejsza ustawa o RPO określała ją na cztery lata, a obecnie obowiązująca Konstytucja wydłużyła ją do pięciu. Co prawda dostosowano potem ustawę do nowego rozwiązania Konstytucji, ale niewątpliwym było, że późniejsza norma konstytucyjna uchyliła wcześniejsze rozwiązania ustawowe.
Drugim takim przykładem jest sytuacja, że mamy ustawę sprzeczną z Konstytucją, ale jednocześnie Europejski Trybunał Praw Człowieka lub Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdziły, że ta ustawa jest niezgodna również z prawem UE lub z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Na taką sytuację polska Konstytucja znajduje odpowiednią regułę kolizyjną. Jeżeli ustawa jest niezgodna z umową międzynarodową, ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, to ta umowa ma pierwszeństwo przed ustawą i tę ostatnia należy pominąć. Wtedy chodzi bardziej o to, że nie tyle ustawa jest niezgodna z Konstytucją, ale że tę umowę międzynarodową należy zastosować zamiast ustawy.
Pozostaje wreszcie sytuacja, z jaką obecnie mamy do czynienia w Polsce, zwana ogólnie „kryzysem konstytucyjnym”. Doszło w tym czasie do nawarstwiania i systemowego łamania rozwiązań konstytucyjnych, które zostały stwierdzone orzeczeniami międzynarodowych organów sądowych czy też sądów krajowych i TK. Nawet w takim przypadku byłbym bardzo ostrożnym zwolennikiem tezy, by organy administracyjne zupełnie samodzielnie odmawiały stosowania ustaw. Bo mimo, że należy bronić nadrzędności Konstytucji, to ostatecznie jednak służyć to ma bezpieczeństwu prawnemu obywateli. Wolałbym nie żyć w państwie, w którym od woli urzędnika zależy, jakie prawo zastosuje wobec mnie jako obywatela. I dlatego, mimo że widzę pewną możliwość w tym zakresie, to z zastrzeżeniami wynikającym z tego, że mamy teraz w Polsce do czynienia z realnym kryzysem konstytucyjnym. W tym dostrzegałbym kolejny wyjątek od tradycyjnie rozumianej zasady domniemania konstytucyjności ustaw. Szczególnie, że doszło do delegitymizacji, organizacyjnej i orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji, choć na zasadzie absolutnego wyjątku, sąd lub organ administracyjny, powinien wziąć na siebie ciężar odpowiedzialności wynikający z bezpośredniego zastosowania przepisu Konstytucji, z pominięciem ustawy, wiedząc że inne organy państwa nielojalnie wywiązują się z zachowania zasady nadrzędności Konstytucji. Ale, jak już powiedziałem, to dotyczyć powinno jedynie sytuacji, gdy wyraźny przepis Konstytucji, jasno kształtuje daną sprawę, a nie, gdy mamy tylko mgliste wyobrażenie o tym, co mogłoby wynikać z takiego przepisu. Przekroczenie tej granicy rodzi ryzyko anarchizacji życia społecznego i politycznego. A wówczas już żadne reguły konstytucyjne czy w ogóle prawne nie będą miały znaczenia.
Czytaj: Prof. Tarapata: Sędzia może odwołać się do Konstytucji i Konwencji, ale niewielu to robi >>
To porozmawiajmy o praktycznym wymiarze tego zagadnienia. Najpoważniejsze problemy w wymiarze sprawiedliwości, to sprzeczny z Konstytucją kształt Krajowej Rady Sądownictwa i wadliwie powołani sędziowie. Co można w tym zakresie zrobić bez zmian ustawowych?
Jest pewna sfera regulacyjna, która jest w gestii ministra sprawiedliwości. Już obecnie, na podstawie obowiązujących ustaw, na przykład prawa o ustroju sądów powszechnych, może on wydawać rozporządzenia. Tu nie widzę żadnego problemu, żeby minister na podstawie istniejącego upoważnienia ustawowego kreował nowe regulacje. Oczywiście, pod warunkiem, że one będą zgodne z Konstytucją i regulacjami danej ustawy. A więc tam, gdzie jest ustawowo określona sfera regulacyjna ministra sprawiedliwości, może posługiwać się rozporządzeniami.
Ale w sprawie wadliwie powołanych sędziów to chyba za wiele tą metodą nie może zdziałać?
Moim zdaniem może w pewnym zakresie regulować jakieś sprawy organizacyjne, ale głębsza i trwała sanacja sytuacji w polskim sądownictwie bez zmian ustawowych nie jest możliwa. A na pewno będzie ekstremalnie trudna i może być kontestowana. I z tym minister będzie musiał się liczyć.
Czy można coś zrobić bez zmian ustawowych w ramach dostosowywania sytuacji w polskim wymiarze sprawiedliwości do orzeczeń ETPCz i TSUE?
Tu możliwości jest więcej ale i te są ograniczone. O głębokim kryzysie konstytucyjnym mówimy także w związku z wyrokami tych dwóch najważniejszych międzynarodowych organów sądowych, które dostrzegają w Polsce systemowe naruszenia prawa, w tym międzynarodowego wiążącego nasze państwo w zakresie sądownictwa. Jest więc wymagane, żeby Polska dokonała stosownych zmian w tym zakresie.
O ile takie żądania usunięcia systemowych naruszeń można czasem zrealizować jakimiś aktami wykonawczymi, jak swego czasu poprawa warunków w zakładach karnych, to tych orzeczeń dotyczących ograniczania niezawisłości sądów raczej nie da się tak usunąć.
Tam, gdzie stwierdzone już naruszenia, wynikają z całokształtu rozwiązań prawnych, pozostaje jeszcze możliwość dostosowania praktyki organów państwa do standardów międzynarodowych. Bo jeśli praprzyczyną całego szeregu zarzutów wobec Polski jest wadliwy kształt obsadzenia części sędziowskiej KRS, w kontekście całokształtu wpływu polityków na proces powoływania sędziów, to polskie władze mają sporą swobodę co do przyjęcia wariantu nowego rozwiązania prawnego. Musi o tym zdecydować oczywiście ustawodawca. Wycofujemy się do poprzedniego rozwiązania, czy wprowadzamy jakieś nowe, ale oczywiście zgodne z konstytucją i standardami europejskimi. Niemniej jednak na ocenę faktycznego wpływu polityków na sferę mieszczącą się w niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej decyduje całość praktyki działania organów państwa, a nie same przyjęte rozwiązania prawne.
Jest taka koncepcja, że jeśli nie uda się doprowadzić do wejścia w życie nowej ustawy, to po zakończeniu kadencji obecnej KRS nowa jej sędziowska część byłaby powołana przez Sejm, ale z listy kandydatów wyłonionych przez całe środowisko sędziowskie.
To jest jakiś pomysł na wyjście z patowej sytuacji. Oczywiście pojawi się pytanie, kto i w jakim trybie określiłby procedurę nominacyjną. Gdyby nie doszło, z przyczyn politycznych, do odpowiedniego dostosowania ustawy o KRS do wymagań prawnomiędzynarodowych, że proces nominacyjny sędziowskiej części KRS mógłby i tak znacznie bardziej odpowiadać owym standardom, niż poprzednio. Bardziej transparentna procedura, szeroki konsensus wśród sędziów co do wskazania kandydatów, oraz następnie uszanowanie przez Sejm tych ustaleń dokonanych wśród sędziów, to wówczas moglibyśmy mówić o wyższym standardzie tej procedury w perspektywie niezależności sądownictwa od polityków. Mam na myśli to, że politycy jedynie potwierdzaliby jedynie wskazanie dokonane w szerokim konsensusie w ramach zgromadzeń sędziów. W ten sposób na podstawie wadliwej ustawy, której nie dawałoby się skutecznie i na czas zmienić, możliwe byłoby przybliżenie się do standardu oczekiwanego przez konstytucję i prawo międzynarodowe. To wzmacniałoby niezależność KRS. Czy byłoby wystarczające do przekonania ETPCz i TSUE, że ów faktyczny standard jest dla tych organów sądowych do przyjęcia, to już inne pytanie. Jeśli tak, to przynajmniej częściowo problem zostałby rozwiązany. Z pewnością rozwiązanie to nie jest idealne, ale zdaje się iść w dobrą stronę.
Sprawdź książkę: Trudny powrót do rządów prawa>>
Cena promocyjna: 149 zł
|Cena regularna: 149 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 104.3 zł
