Pisma dotyczące konsultowanych przez rząd projektów, opublikowane na stronie Rządowego Centrum Legislacji wprawiły w osłupienie prawników, a także przedstawicieli organizacji pracodawców i związków zawodowych. To, że jest źle, a konsultacje społeczne praktycznie nie istnieją, wiedzą nie od dziś. Pierwszy raz spotkali się jednak z tak otwartą krytyką procesu legislacyjnego, i to w łonie samego rządu.
- Zajmuję się legislacją już 10 lat, ale czegoś takiego jeszcze nie widziałem. Przede wszystkim nie spotkałem się z tym, żeby sami urzędnicy rządu mieli tak liczne i poważne zarzuty do procesu legislacyjnego – mówi Piotr Wołejko, ekspert Centrum Monitoringu Legislacyjnego Pracodawców RP.
Czytaj również: Rząd ogranicza proces legislacyjny i zwiększa władzę premiera nad ministrami>>
Nawet RCL brakuje czasu na opinię
- Rządowe Centrum Legislacji uprzejmie informuje, że w związku z przekazaniem projektu w dniu dzisiejszym i wyznaczonym terminem jego rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów w dniu dzisiejszym – z uwagi na objętość projektowanej ustawy (część normatywna projektu ustawy liczy 256 stron) oraz skomplikowanym charakterem rozwiązań w nim zawartych – nie jest możliwe dokonanie jej oceny prawno-legislacyjnej, w tym również w zakresie sposobu uwzględnienia bądź odniesienia się do uwag RCL zgłoszonych na etapie uzgodnień międzyresortowych, w tak krótkim czasie – napisała Monika Salamończyk, wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji w piśmie do Mariusza Skowrońskiego, sekretarza Stałego Komitetu Rady Ministrów. Rzecz dotyczyła projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw (UD260), opracowanego przez ministra finansów, funduszy i polityki regionalnej w ramach rządowego programu Polski Ład.
Cierpkich słów przy okazji rządowych prac nad tym projektem nie szczędził również Andrzej Śliwka, podsekretarz stanu w Ministerstwie Aktywów Państwowych. - Po pierwsze, zgłaszam zastrzeżenia co do sposobu procedowania na przedmiotowym Projektem. Projekt ten, liczący pierwotnie 226 stron oraz zawierający kilkadziesiąt istotnych propozycji zmian legislacyjnych, został przekazany do konsultacji międzyresortowych w dniu 26 lipca 2021 r. Następnie po zakończeniu pięciotygodniowego okresu tych konsultacji Projekt w wersji z dnia 5 września br. (niedziela), liczący już 257 stron został rozesłany w dniu 6 września br. (poniedziałek) do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów (SKRM). Taki krótki czas, zaledwie kilka godzin roboczych, wyznaczonych na analizę nowej, rozbudowanej wersji Projektu, uniemożliwił przeprowadzenie jego pogłębionej weryfikacji oraz przedstawienie ewentualnych uwag na SKRM – napisał wiceminister Śliwka do Łukasza Schreibera, ministra - członka Rady Ministrów, Sekretarza Rady Ministrów.
I dalej: - Po drugie, Projekt w wersji przedłożonej do rozpatrzenia na RM przewiduje nową, alternatywną formę opodatkowania, tj. minimalny podatek dochodowy w wysokości 10 proc. podstawy opodatkowania, obejmującej w szczególności 4 proc. wartości przychodów ze źródła przychodów innych niż z zysków kapitałowych osiągniętych przez podatnika w roku podatkowym (przede wszystkim zyski operacyjne), dedykowanej spółkom, a także podatkowym grupom kapitałowym, które ponoszą straty ze źródła przychodów innych niż zyski kapitałowe albo wykazują określony niski wskaźnik dochodowości w ramach działalności operacyjnej (rozumiany jako udział dochodów do przychodów stanowiący nie więcej niż 1 proc.). Jest to zupełnie nowe rozwiązanie, które nie było przewidziane w pierwotnej wersji Projektu z 26 lipca br. Pojawiło się ono dopiero w Projekcie w wersji z 5 września br., a przez to nie było poddane konsultacjom publicznym.
Czytaj w LEX: Jakość polskiego prawa administracyjnego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego >
Jeszcze tak źle z legislacją nie było
Nie tylko wiceminister aktywów państwowych wskazuje na brak konsultacji publicznych. O tym, że praktycznie ich nie ma, mówią wszyscy prawnicy i eksperci, z którymi rozmawiał serwis Prawo.pl.
- Przez dwa lata opiniowałem projekty dla Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych i z pełną odpowiedzialnością mogę powiedzieć, że obecnie legislacja leży, a system konsultacji społecznych to fikcja. Praktycznie za każdym razem dochodzi do złamania umowy społecznej – mówi dr Liwiusz Laska, adwokat, b. przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy, pełnomocnik Związku Metalowców i Hutników. I dodaje: - Ktoś kiedyś uznał, że dialog społeczny jest istotny i że powinny być w niego zaangażowane związki zawodowe i partnerzy społeczni. Dziś konsultacje i dialog funkcjonują tylko w teorii. – Często nawet związki zawodowe nie są w stanie zareagować w porę – mówi dr Laska.
Niechlujne projekty, pilne tempo prac i dziurawe uzasadnienia
Według dr Laski, przykładów naruszeń nie sposób nawet wymienić. Najważniejszy zarzut do procesu legislacyjnego to jego pomijanie i przekazywanie do parlamentu projektów jako poselskich.
Ta praktyka stosowana była już wcześniej, ale teraz osiągnęła rozmiary dotąd niespotykane. – W ten sposób trafia teraz do Sejmu ¾ wszystkich rządowych projektów – uważa dr Laska. I wymienia dalej: - Dziś nikt nie konsultuje zmian wprowadzanych do projektów. Najlepszym tego przykładem jest praca zdalna. Powstała nowa wersja przepisów na bazie wysyłanych uwag, ale nikt nowego projektu nie przekazał ponownie do konsultacji. Także Sejm niczym się nie przejmuje, choćby tym, że poprawki zgłaszane w drugim czytaniu nie powinny znacząco ingerować w tekst projektu. Dla rządzących wszystkie zmiany prawa są pilne, a same projekty niechlujne.
Zdaniem eksperta Centrum Monitoringu Legislacyjnego Pracodawców RP, pomijanie rządowego procesu legislacyjnego i wrzucanie projektów do Sejmu jako poselskie jest bolączką. – Sejm przestał być miejscem dyskusji, a stał się walcem legislacyjnym, gdzie nawet i w pół godziny przechodzi się przez ustawy liczące dziesiątki stron. Nic dziwnego, że w głosowaniach gubią się sami posłowie – podkreśla Piotr Wołejko.
Według niego, jakość ocen skutków regulacji, tzw. OSR-ów pozostawia wiele do życzenia, bo nie ma konsultacji społecznych, mimo że przepisy tego wymagają, a skoro nie można skonsultować projektów, to trudno przewidzieć ich skutki. - Obecnie najlepszym tego przykładem jest projektowana ustawa o odpowiedzialności rozszerzonej producenta. Zgodnie z nią, przedsiębiorcy mają sfinansować system, na który nie będą mieli żadnego wpływu, a jeśli przewidziane w projekcie wskaźniki nie zostaną osiągnięte, to jeszcze zapłacą karę – mówi Wołejko. Jak twierdzi, w ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy poprzedniej kadencji Sejmu połowa projektów nie była konsultowana z biznesem. Dziś jest to już więcej niż 2/3 projektów, które trafiają do parlamentu. - Nikt nie rozmawia o nowym prawie nie tylko z przedsiębiorcami, ale też z innymi interesariuszami, bo biznes nie jest wyjątkiem - zauważa Wołejko. I dodaje: - Patologiczne wręcz były sytuacje, do których dochodziło w trakcie prac w sejmowych komisjach nad kolejnymi tzw. tarczami antykryzysowymi, gdy podczas wielogodzinnych, także nocnych posiedzeń, ktoś zgłaszał poprawkę, której nikt już nie był w stanie nawet ocenić.
Sprawdź również książkę: Bezprawie legislacyjne [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>
Prawo, które trzeba ciągle poprawiać
„Owczy pęd” w tworzeniu prawa, jak mówią z przekąsem nasi rozmówcy, odbija się na jakości tworzonych przepisów. Dziś już nie wystarczy przeczytać tytułu ustawy, by wiedzieć, jakie przepisy będą zmieniane. Trzeba zajrzeć do projektu, bo przy okazji nowelizacji jednej ustawy zmienianych jest kilka innych. Najlepszym tego przykładem jest niedawna – bo z 24 czerwca 2021 r. – nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1621). Tych „innych ustaw” w tej nowelizacji było aż… 9.
Na dodatek w projektach roi się od uchylanych albo dodawanych artykułów czy ustępów. Odkrycie prawdziwego znaczenia zmiany wymaga wiele czasu i zachodu. Także dlatego, że uzasadnienia często milczą na temat kluczowych zmian albo traktują je pobieżnie.
Ukrywanie kontrowersyjnych zmian często dotyczy rozliczeń podatkowych. Tytułem przykładu można wskazać chociażby projekt ustawy o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw. Jego autorem jest Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Z dokumentu wynika, że z początkiem 2026 roku do kosztów uzyskania przychodu podatnicy zarówno podatku PIT, jak i CIT, będą mogli zaliczyć odpisy amortyzacyjne z tytułu zużycia samochodu osobowego tylko wtedy, gdy jego wartość nie przekracza 100 tys. zł. Oznacza to, że dotychczasowy limit wynoszący 150 tys. zł zostanie obniżony dla tzw. tradycyjnych samochodów osobowych z silnikami spalinowymi oraz samochodów z silnikami hybrydowymi.
Innym przykładem jest niedawna nowelizacja ustawy o podatku akcyzowym, która zmieniła… przepisy kodeksu karnego skarbowego. Wprowadziła ona drakońską podwyżkę kar za wykroczenia skarbowe. Wcześniej mandatem karnym można było nałożyć karę grzywny w maksymalnej wysokości 5,6 tys. złotych. Po zmianie - np. za niewysłanie deklaracji podatkowej, choćby „zerowej”, będzie trzeba zapłacić nawet 14 tys. złotych.
Chaotyczne zmiany i niedopatrzenia wymagają poprawy. Przykładem mogą być choćby przepisy rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. sprawie ewidencji gruntów i budynków ministra rozwoju, pracy i technologii, zgodnie z którym poligony wojskowe zostały zaliczone do nieużytków - wydzielonych części terenów zamkniętych przeznaczonych do szkolenia wojsk. Po proteście 30 samorządów Ministerstwo Rozwoju i Technologii wycofuje się z przepisu, który pojawił się bez konsultacji w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a potem został podpisany przez ministra i opublikowany. Teraz minister musi go zmienić.
Czytaj w LEX: Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości >
Nie tylko partnerzy społeczni narzekają
- Po przeczytaniu pisma wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji i wiceministra Ministerstwa Aktywów Państwowych w sprawie zbyt krótkiego terminu na ocenę projektu dotyczącego Polskiego Ładu, mogę powiedzieć tylko jedno - już nie tylko partnerzy społeczni narzekają na terminy konsultacji, ale także organy administracji rządowej. Wiceminister pisze, że miał dosłownie „kilka godzin” na analizę kluczowej systemowej ustawy podatkowej, a my się skarżymy, że mamy parę dni na uwagi do projektów ustaw. Ze ścieżki legislacyjnej widać, że tak ważny projekt, wprowadzający tak wiele zmian już od 1 stycznia - nie przeszedł przez Komisję Prawniczą. Takie działanie nawet trudno komentować, bo nie ma nic wspólnego z dobrą legislacją. Tymczasem wiele błędów w uchwalonych ustawach udałoby się uniknąć, gdyby dochodziło do prawdziwych, rzetelnych konsultacji. Raporty legislacyjne, takie jak " Poprawmy prawo", który przygotowują Prawo.pl i LEX, czy ten publikowany przez firmę Grant Thornton wyraźnie wskazują, że projekty są pospiesznie przygotowywane, brakuje konsultacji - w efekcie jakość prawa jest coraz gorsza. Na okładce kolejnych powinno znaleźć się pismo wiceprezes RCL. Osiągnięto bowiem poziom, który kiedyś był nie do pomyślenia - proces legislacyjny to fikcja – ocenia Arkadiusz Pączka, wiceprezes Federacji Przedsiębiorców Polskich.
I dodaje, że nawet na stronie RCL czytamy, że projekt wnoszony do rozpatrzenia przez Radę Ministrów powinien uwzględniać rozstrzygnięcia Stałego Komitetu Rady Ministrów oraz ustalenia komisji prawniczej. Arkadiusz Pączka zwraca uwagę, że Centrum Analiz Legislacyjnych i Polityki Ekonomicznej od lat podkreśla, że szybkość procesu legislacyjnego, brak szczegółowych uzasadnień i rzetelnej oceny regulacji powoduje niepewność i niestabilność prawa, a jest to największa bariera rozwoju gospodarczego.
Czytaj w LEX: Generowanie wydatków na cele publiczne - tendencje polityki legislacyjnej ustawodawcy polskiego w latach 1990-2020 >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.