Z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił 8 maja 2019 r. prezes NSA (sygn. akt I OPS 1/19). Ma to związek ze sprawami, jakie toczą się przed sądami administracyjnymi a dotyczą funkcjonariuszy Służby Celnej, której zadania przejęła 1 marca 2017 r. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS). Chodzi o skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza, które określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: p.w. KAS). Zgodnie z nim, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.
W orzecznictwie NSA powstała rozbieżność w wykładni tego przepisu. Jak zauważa prezes NSA w swoim wniosku, różnica stanowisk dotyczy tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
Jeden przepis, różne wykładnie
Składy orzekające NSA mają w tej kwestii dwa odmienne stanowiska. Jedne uznały, że bezczynność dyrektora właściwej izby administracji skarbowej polega na braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i zobowiązały dyrektorów właściwych izb administracji skarbowych do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego (decyzji w przedmiocie pełnienia służby) w odniesieniu do funkcjonariuszy, których stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, uległ przekształceniu w stosunek pracy w wyniku przyjęcia nowych warunków zatrudnienia. NSA uznał, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy łączy się z koniecznością wydania decyzji w przedmiocie tego stosunku służbowego. Natomiast w innych sprawach NSA uchylił wyroki sądów I instancji i oddalił skargi, bo zajął odmienne stanowisko w przedstawionej kwestii.
Jak zauważa prezes NSA, przekształcenie stosunku służbowego w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń nie jest definiowane w aktach prawnych. W przepisie art. 171 ust. 1 p.w. KAS ustawodawca przyjął, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy następuje na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia. Według NSA, brzmienie tego przepisu pozwala przyjąć, że wskutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi w istocie do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.
Wygaśnięcie stosunku służbowego skutkiem przekształcenia
Zdaniem NSA, instytucja wygaśnięcia, będąca wynikiem przekształcenia, jest tożsama w swej istocie z instytucją wygaśnięcia, o której mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS. Z tego też powodu przepis art. 170 ust. 3 p.w. KAS, stanowiący, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, będzie można odnieść do wygaśnięcia będącego skutkiem przekształcenia, mimo braku literalnego wskazania w tym względzie. Oznacza to, że także w tym przypadku stosunek służbowy zakończony być musi decyzją, skoro zawarto w tym przepisie nakaz traktowania wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby.
Czytaj w LEX: Urlopy funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej >
NSA podkreślił, że skoro przekształcenie ma decydujący wpływ na istnienie stosunku służbowego, ukształtowanego wcześniej decyzją, to do jego zakończenia konieczne będzie również wydanie kwalifikowanego aktu, stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej. Tylko poprzez wydanie aktu administracyjnego możliwe jest wykluczenie wszelkiej dowolności w działaniu organu. Zapobiega on arbitralności w ocenie funkcjonariusza przez zwierzchnika. - Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do niekontrolowanej względami merytorycznymi wymiany kadr ‒ czytamy we wniosku.
Zobacz również: Rząd chce podwójnych pieniędzy za błędy w fakturowaniu >>
Przyjęcie propozycji przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy
Zgodnie z drugim stanowiskiem, stosunek służbowy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przekształca się w stosunek pracy i nie ma konieczności wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej zakończenia stosunku służbowego. Pogląd taki został przedstawiony w wyrokach NSA z 17 i 30 stycznia 2019 r. (odpowiednio: I OSK 996/18 i I OSK 553/18). W pierwszym z nich NSA stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Natomiast przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia zostało wyraźnie uregulowane w art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią przyjęcie propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, powoduje, że dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.
Czytaj w LEX: Czynności kontrolne w toku kontroli celno-skarbowej – czas, miejsce i sposoby dokumentowania >
‒ W obu tych przypadkach wynikających z zastosowania art. 170 przepisów wprowadzających nie widzę potrzeby prawnej wydawania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Nie przekonuje mnie argument NSA, że dla zakończenia tego stosunku konieczne będzie wydanie kwalifikowanego aktu, stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, bo tylko poprzez wydanie aktu administracyjnego możliwe jest wykluczenie wszelkiej dowolności w działaniu organu ‒ mówi Piotr Wojciechowski, adwokat, ekspert w zakresie prawa pracy. Jak twierdzi, dowolność ta byłaby bowiem możliwa wyłącznie w sytuacjach, gdyby obowiązujące przepisy dawały w tym zakresie przestrzeń do jej uprawiania. ‒ Powstaje również pytanie o zachodzące skutki prawne w przypadku niewydania takiej decyzji – nieważność wygaśnięcia, a tym samym pozostanie funkcjonariuszem czy możliwość dochodzenia stosownych odszkodowań. W mojej ocenie mechanizm wygaśnięcia stosunków służbowych działa w tym przypadku ex lege, wynika to precyzyjnie z brzmienia analizowanych przepisów ‒ dodaje mec. Wojciechowski.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
