Wystarczy sięgnąć do systemu informacji prawnej LEX, aby zobaczyć skalę, ile wyroków sądów administracyjnych odnosi się do tych kwestii. Co więcej, w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zdecydowano się na wydzielenie w Izbie Finansowej odrębnego wydziału III, który zajmuje się m.in. takimi podatkami.
Zasady opodatkowania nieruchomości do zmiany?
W zakresie opodatkowania nieruchomości stabilność prawa nie jest więc dzisiaj czymś, na co należałoby położyć akcent. Wręcz przeciwnie – wydaje się, że regulacje w tym zakresie powinny być już dawno zmienione. W wymiarze praktycznym funkcjonują trzy odrębne ustawy odnoszące się do podatku od nieruchomości, rolnego oraz leśnego, które w wielu fragmentach zawierają tożsame regulacje. Jednak ważniejsze jest to, że system opodatkowania nieruchomości w Polsce oparty jest na powierzchni. Żadnego znaczenia nie ma w kontekście budynków oraz gruntów ich wartość. Podatek od nieruchomości uznawany jest za podatek od majątku, więc – mówiąc obrazowo – mamy do czynienia z sytuacją, w której wartość majątku dla potrzeb opodatkowania mierzymy powierzchnią. To tak, jakby mierzyć temperaturę w kilogramach – to nie ta jednostka miary. Że jest to kryterium wadliwe, o tym nie trzeba nikogo przekonywać. Wystarczy porównać wartość budynku czy gruntu znajdującego się w centrum Warszawy z usytuowanym w małej wiosce na Podlasiu. Z podatkowego punktu widzenia danina od nich będzie w obu przypadkach zbliżona, gdyż w ramach ustawowych stawek maksymalnych naliczana będzie od powierzchni.
Podatek katastralny – czy naprawi system?
W sferze marzeń w najbliższym czasie pozostaje jednak wprowadzenie w Polsce nowoczesnego podatku naliczanego od wartości nieruchomości (podatku katastralnego zwanego przez przeciwników tego świadczenia podatkiem katastroficznym czy nawet podatkiem katastralnym). Z przyczyn przede wszystkim politycznych taka perspektywa wydaje się odległa. Mówienie o obciążeniu uzależnionym od wartości nieruchomości nieuchronnie wiąże się z kwestią podwyżki podatków (niesłusznie), a przecież przed każdymi wyborami mówi się o ich obniżeniu. Jeżeli więc nie reforma systemu – jeden podatek katastralny - to konieczne są przynajmniej zmiany w odniesieniu do tak podstawowych aktualnie kwestii jak definicje: budynku, budowli czy związku przedmiotu opodatkowania z prowadzeniem działalności gospodarczej. Teza ta znajduje pełne potwierdzenie w fakcie, że przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w tym zakresie były już przedmiotem kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – z ostatnim z 24.02.2021 r., SK 39/19. Nie chcąc w tym miejscu oceniać ich jakości, bo jest zróżnicowana, bez wątpienia świadczą one o tym, że w założeniu dość proste świadczenie, jakim jest podatek od nieruchomości, tego postulatu nie realizuje. Gdyby patrzeć na to świadczenie przez pryzmat orzecznictwa, to staje ono na podium zaraz po podatku od towarów i usług.
Problematyczny podatek od nieruchomości od budynków i budowli
Doczekaliśmy więc czasów, w których nie tylko podatnik (który przecież nie musi być specjalistą od prawa podatkowego), ale również profesor prawa czy sędzia sądu administracyjnego nie wiedzą od czego właściwie płacony jest podatek od nieruchomości. Ustawowe definicje budynku oraz budowli doczekały się zatrważająco dużego dorobku orzeczniczego sądów, w tym Trybunału Konstytucyjnego.
W przypadku budynków jeszcze do niedawna nic nie wskazywało na to, że ich definicja będzie zarzewiem sporów. Okazało się jednak, że wątpliwości budzi przede wszystkim użyte w niej kryterium trwałego związania z gruntem, czy posiadania dachu. Do miana symbolu tych problemów urósł kazus opodatkowania silosów, które przez jednych uznawane są za budynki, a przez innych za budowle. Jeden ze składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnim czasie zdecydował się nawet na zadanie pytania prawnego w tej sprawie, więc należy oczekiwać na uchwałę w tym zakresie.
Zobacz również:
Prezydent podpisał zmiany w opodatkowaniu nieruchomości lotniczych >>
NSA porządkuje podatek od nieruchomości >>
Tematem już chyba na habilitację jest kwestia opodatkowania budowli. Zaczęło się od problemu opodatkowania wyrobisk górniczych (wyrok TK z 13 września 2011 r., P 33/09). Jedni widzieli w nich pustą przestrzeń między ścianami. Inni dostrzegali tutaj elementy obiektu budowlanego. Wielostronicowy wyrok TK z 2011 r. stał się w kolejnych latach swoistą wyrocznią w odniesieniu do rozumienia pojęcia „budowla” na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ale nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, bo w ostatnim czasie ponowie Trybunał Konstytucyjny zajmował się tą kwestią na tle sprawy dotyczącej opodatkowania stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok TK z 13 grudnia 2017 r., SK 48/15). W międzyczasie na konieczność zmian w odniesieniu do podatkowej definicji budowli zwracali uwagę i Rzecznik Praw Obywatelskich, i w swoich postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny, i wreszcie Trybunał Konstytucyjny. Nic się jednak nie zmieniło. Definicja, chociaż tak kontrowersyjna, dalej pozostaje jednym z największych problemów w zakresie opodatkowania nieruchomości. I pewnie habilitację, a nawet profesurę powinien otrzymać ten, kto stworzy nową definicję tego pojęcia, która przy swej klarowności będzie jednocześnie zaakceptowana przez gminy oraz przez podatników. Gminy, które czerpią zasadniczą część swoich dochodów własnych właśnie z opodatkowania budowli i podatników, których ten podatek bardzo boli. Jest to bowiem, o czym prawie nikt głośno nie mówi, w istocie podatek katastralny – maksymalnie 2 proc. podatek od wartości budowli. Jest to więc relatywnie olbrzymie obciążenie, gdy odniesiemy je do podatku naliczanego od powierzchni gruntu czy budynku. Żeby jeszcze człowiek miał pewność od czego ma płacić?
Związek z prowadzeniem działalności gospodarczej wpływa na podatek
I wreszcie trzeba wspomnieć o bardzo prostej w swej treści definicji gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, o związku tym decyduje fakt posiadania przedmiotu opodatkowania przez przedsiębiorcę lub inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Chociaż nie, już nie takiej prostej, bo w wyroku z 24 lutego 2021 r., SK 39/19, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyłącznie posiadanie o istnieniu takiego związku nie może decydować. W uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał na dodatkowe kryteria, takie jak faktyczny lub potencjalny związek z działalnością gospodarczą. W zależności od czytelnika tego orzeczenia, może on z dość lakonicznego stanowiska sądu wywieść, że w istocie nic ono nie zmienia (tak interpretują je gminne organy podatkowe), albo że jest to przełom w opodatkowaniu nieruchomości (przedsiębiorcy). To jeszcze jeden dowód na to, że konieczne są zmiany w konstrukcji podatku od nieruchomości. Nie może być tak, że od lat brzmienie przepisu jest takie same, ale zmienia się – w następstwie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego czy sądów administracyjnych – praktyka jego stosowania. Gdyby przepisy były jasne, to tych wyroków tak wiele by nie było (clara non sunt interpretanda).
Wskazane wyżej przypadki to tylko te najbardziej jaskrawe w ostatnim czasie dowody tego, że przepisy regulujące podatek od nieruchomości, ale i podatek rolny oraz leśny, powinny być gruntownie znowelizowane. Po okresie przemian społeczno-gospodarczych nasz kraj zasłużył już na reformę systemu opodatkowania nieruchomości, w mojej ocenie opartą na podatku od ich wartości. Podatku, którego konstrukcja będzie adekwatna do posiadanego majątku, a zatem wysokość obciążenia będzie proporcjonalna do wartości nieruchomości, a nie – tak jak jest to obecnie – do jego powierzchni. Trudno bowiem logicznie wytłumaczyć, że zrujnowany dom na podlaskiej wsi jest dziś opodatkowany podatkiem od nieruchomości w zasadzie identycznym jak apartament w centrum Warszawy. Czy racjonalne jest to, że przedsiębiorca mający mały sklepik na wsi płaci od niego podatek od nieruchomości według stawek takich samych jak właściciel butiku przy krakowskim rynku? W mojej ocenie trudno to uzasadnić. Dlatego dobrze skonstruowany podatek katastralny powiązany z wartością nieruchomości byłby rozwiązaniem właściwym. A stawki tego podatku mogą być tak zróżnicowane, że pozwolą na jego uiszczenie również dla biednego emeryta, który ma dom na warszawskim Żoliborzu.
dr hab. Rafał Dowgier, prof. UwB, Katedra Prawa Podatkowego, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
