Chodzi o rozszerzenie obowiązującej od 2016 r. zasady, zawartej w art. 2a ordynacji podatkowej, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Ten przepis się nie zmieni, ale zmodyfikowany zostanie art. 122 ordynacji.

Zgodnie z projektem skierowanym do Sejmu, w postępowaniu podatkowym wszczętym z urzędu niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego będą rozstrzygane na korzyść strony, z wyjątkiem przypadków gdy:

  1. w postępowaniu uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy innych osób;
  2. przepisy prawa wymagają od strony wykazania określonych faktów;
  3. sprzeciwia się temu ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa.

Ministerstwo Finansów uzasadnia, że celem jest "realizacja postulatu przyjaznej administracji i wzmocnienie ochrony interesów podatników". Zmiana ma dotyczyć wątpliwości co do stanu faktycznego, których nie udało się usunąć po przeprowadzeniu wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego. Organ podatkowy, po podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ma rozstrzygać na korzyść strony.

- Wątpliwości te powinny mieć charakter konkretny i realny, co oznacza, że nie mogłyby zostać rozstrzygnięte przez dalsze czynności procesowe - wyjaśnia MF.

Zobacz procedurę w LEX: Musiał Krzysztof J., Zasada in dubio pro tributario>

Krok w dobrym kierunku, ale skarbówka musi zmienić podejście

Prawnicy podchodzą do projektu z ostrożnym optymizmem, ale nie brakuje też głosów krytycznych. 

Dr Bartosz Kubista, adwokat, doradca podatkowy, partner zarządzający w GLC, ocenia, że projekt jest krokiem w dobrą stronę, jednak kluczowe będzie to, w jaki sposób nowe przepisy zostaną wdrożone i przestrzegane przez organy podatkowe. Powstaje też pytanie, jak w praktyce stosowane będą wyjątki od tej zasady.

- Zaproponowana nowelizacja art. 122 ordynacji podatkowej to zdecydowanie dobra wiadomość dla podatników i istotny krok w stronę rzeczywistej poprawy ich pozycji procesowej w postępowaniu podatkowym. Dotychczasowy art. 2a OP, choć w założeniu miał chronić interes podatników, w praktyce pozostawał przepisem niemal martwym. Ograniczenie w nim zasady „in dubio pro tributario” wyłącznie do wątpliwości prawnych, pomijało bowiem kluczową sferę – niejasności dotyczące ustalenia stanu faktycznego, które są przecież w praktyce znacznie bardziej powszechne i dotkliwe dla przedsiębiorców - mówi dr Kubista.

Przypomina, że jeszcze przed wprowadzeniem art. 2a OP orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na szerokie rozumienie zasady „in dubio pro tributario”, obejmując nią również nierozstrzygalne wątpliwości dotyczące faktów. 

- Nie można przy tym zapominać, że sama zmiana prawa to dopiero pierwszy krok. Realna poprawa sytuacji przedsiębiorców będzie wymagać przede wszystkim zmiany podejścia Krajowej Administracji Skarbowej, która powinna w praktyce stosować tę zasadę jako realny mechanizm ochrony podatników, a nie wyjątek od reguły. Sama nowelizacja ordynacji podatkowej nie odniesie skutku, jeżeli organy podatkowe nie zmienią swojej optyki działań podatnika. Pozostaje trzymać kciuki za to, że za nowelizacją przepisów podąży również rewizja nastawienia urzędników d skarbowych. Pewne moje obawy budzi przy tym wprowadzenie szerokiej i nieostrej przesłanki mówiącej o wyłączeniu stosowania zasady, gdy „sprzeciwia się temu ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa”. Jest to przesłanka bardzo ogólna, niedookreślona, która – bez odpowiedniej kontroli sądowej – może być łatwo nadużywana w praktyce, ograniczając tym samym efektywność planowanej regulacji - dodaje. 

Czytaj komentarz praktyczny  w LEX: Melezini Andrzej, Zasada zaufania w postępowaniu podatkowym>

Również dr Jacek Matarewicz, adwokat, doradca podatkowy, partner zarządzający w kancelarii Zimny Materewicz, ocenia przepis jako krok w dobrym kierunku i przypomina, że analogiczna zasada obowiązuje w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 81 KPA, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przepis ten przewiduje tez podobne wyłączenia, jak proponowana zmiana w art. 122 op, w tym m.in. ze względu na "ważny interes publiczny". - Należy mieć nadzieję, że zmiana przepisów wzmocni pozycję podatników w relacji z organami podatkowymi, jednak potrzebna jest też zmiana praktyki przedstawicieli organów podatkowych. Wprowadzana zmiana to nie rewolucja, gdyż potwierdza ona to, co już dzisiaj gwarantują nam zasady rzetelnego procesu i art. 2 Konstytucji RP - mówi dr Matarewicz. 

Zmiana przepisów... niewiele zmieni

Raczej krytycznie ocenia proponowaną zmianę dr hab. Wojciech Morawski, prof. UMK, kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu. 

- Już wprowadzenie zasady in dubio pro tributario jako art. 2a Ordynacji podatkowej budziło wątpliwości z uwagi na sposób ujęcia tej idei w przepis. Poza tym była to regulacja, która tylko potwierdzała, że taka zasada obowiązuje. Niewiele dała podatnikom, gdyż przesłanki jej zastosowania są bardzo wąskie. Rozszerzenie tej zasady na ustalenia faktyczne też właściwie niewiele zmienia - mówi prof. Morawski.

Wyjaśnia, że zasadniczo obecnie też to organ podatkowy prowadzi postępowanie podatkowe i musi wykazać spełnienie przesłanek powstania obowiązku podatkowego. Od tego są nieraz wyjątki i w projekcie nowelizacji art. 122 Ordynacji podatkowej prawodawca to też zauważa. Bez odpowiedzi pozostaje jednak pytanie, czy wyjątek ten odnosi się do warunków faktycznych nabycia prawa do ulg i zwolnień podatkowych. Gorzej, że wyłączono zastosowanie tej zasady, gdy w postępowaniu uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy innych osób lub sprzeciwia się temu ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa.

Czytaj także artykuł w LEX: Bogucki Stanisław, Zasada in dubio pro tributario po jej normatywizacji>

- Gdyby taka regulacja weszła w życie, to właściwie zawsze organy podatkowe mogłyby się powoływać na ważny interes państwa – osiągnięcie dochodów budżetowych to jest ważny interes państwa - i obciążać podatnika skutkami luk w postępowaniu dowodowym. Wynika z tego, że – gdyby dosłownie rozumieć te przepisy - jest to raczej nowelizacja uchylająca, a nie wprowadzająca, zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść podatnika. Inna sprawa, że z uwagi na warunek, iż muszą to być wątpliwości „niedające się usunąć”, to zakres zastosowania tej zasady będzie nikły. W efekcie może nie za bardzo jest się czym przejmować - wyjaśnia prof. Morawski.

- Zastrzec trzeba, że rzeczywistość bywa inna niż przepisy i obecnie w praktyce organy podatkowe próbują przerzucać na podatnika skutki niedokładnie prowadzonego postępowania dowodowego. Rozumiem, że nowelizacja ta ma być deklaracją, że to się zmieni. To dobrze, ale nawet w obliczu tak dobrych intencji, warto jednak oczekiwać, że przepisy będą napisane w sposób bardziej przemyślany - dodaje prof. Morawski.

Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Janczukowicz Krzysztof, Stosowanie zasady in dubio pro tributario do wątpliwości co do faktów>

Po jakimś czasie trzeba będzie zweryfikować przepisy

Arkadiusz Łagowski, doradca podatkowy, partner w kancelarii Chojnacka & Łagowski przypomina, że zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść podatnika i miała zrewolucjonizować podejście aparatu skarbowego. 
-Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatników nie działa, ponieważ organy podatkowe od dawna twierdzą, że… nie mają żadnych wątpliwości. W sytuacji gdy zasada nie jest stosowana, można mówić o domniemaniu winy podatnika. To on musi udowodnić swoją niewinność w postępowaniu przed organami. Dlatego rozszerzenie tej zasady to krok w dobrym kierunku, by odejść od domniemania winy podatnika – uważa.

Dodaje, że pozytywne jest natomiast to, że zasadę tę stosują coraz częściej sądy administracyjne. Co prawna orzecznictwo nie jest jednolite, jednak sądy zauważają, że zasada in dubio pro tributario powinna odnosić się również do wątpliwości co do stanu faktycznego. Przykładem mogą być wyroki NSA z 13 kwietnia 2018 r. II FSK 951/16, z 28 lutego 2018 r. II FSK 627/16 i 22 lutego 2011 r. II FSK 224/10.

- Powstaje pytanie, w jaki sposób zmiana przepisów wpłynie na praktykę organów podatkowych. Wydaje się niestety, że organy podatkowe będą twierdzić, że nie mają wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie wiadomo też, czy organy podatkowe nie będą interpretować pojęcia „ważnego interesu publicznego” jak interesu fiskalnego i ochrony stanu finansów publicznych. Należy jednak oczekiwać, że zasada in dubio pro tributario będzie szerzej stosowana w orzecznictwie. Po jakimś czasie trzeba będzie zweryfikować, jak działają zmienione przepisy, by ewentualnie znów je zmodyfikować – podsumowuje Arkadiusz Łagowski.

Czytaj również: Dwa auta w kosztach jednoosobowej firmy - fiskus się zgadza

Czytaj komentarz praktyczny w LEX: Matusiakiewicz Łukasz, Rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść podatnika>

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.