W Polsce istnieją równolegle dwa standardy rachunkowości finansów publicznych: krajowy i unijny. Pierwszy jest wykorzystywany w ustawach budżetowych, w danych o wykonaniu budżetu państwa i innych jednostek finansów publicznych (np. samorządów, FUS) oraz do obliczania państwowego długu publicznego. Drugi standard  (ESA2010) powstał w europejskiej agencji statystycznej i służy do porównywania kondycji finansów publicznych pomiędzy krajami. Jest wykorzystywany m.in. na potrzeby wyliczania deficytu sektora finansów publicznych oraz długu publicznego w ramach kontroli przestrzegania tzw. kryteriów z Maastricht (państwa członkowskie powinny utrzymywać deficyt finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB a dług publiczny poniżej 60 proc. PKB). Nie można zapomnieć, że jedno z nich zostało zaimplementowane w polskiej konstytucji. Chodzi o zakaz uchwalania większego długu publicznego niż 60 proc. PKB. W praktyce funkcjonuje też próg ostrożnościowy (dług > 55 proc. PKB), powyżej którego nie można uchwalać budżetu z deficytem.

Sztuczne obniżanie długu publicznego dużym problemem

- Kryteria te są jednak krępujące dla rządu w swobodnym prowadzeniu polityki fiskalnej, zwłaszcza w okresach kryzysu. Dlatego polskie władze utrzymują, że kryterium długu publicznego odnosi się do długu według tzw. państwowej definicji, która jest zmieniana przez parlament (ustawa o finansach publicznych) w miarę potrzeby, najczęściej w taki sposób, aby ten dług publiczny sztucznie obniżyć – zwraca uwagę w rozmowie z Prawo.pl Karol Pogorzelski, starszy ekonomista w departamencie analiz makroekonomicznych ING Banku Śląskiego.

Fundusze celowe zaciemniają stan finansów

Ekspert ING podkreśla, że najczęstszą strategią jest arbitralne wyłączenie jakichś jednostek publicznych z definicji długu publicznego. Przypomina, że podczas poprzedniego kryzysu (z lat 2008-2011) zrobiono tak z Krajowym Funduszem Drogowym, który emitował obligacje drogowe (czyli zadłużał się), z których finansowano budowę dróg. Obecnie taką rolę pełni Fundusz Przeciwdziałania Covid-19. Jest on finansowany z obligacji emitowanych przez państwowy Bank Gospodarstwa Krajowego. Chociaż obligacje te de facto obciążają Skarb Państwa, który jest ich gwarantem, to nie wchodzą one do długu publicznego. Podobnie rzecz ma się z Polskim Funduszem Rozwoju.

- Praktyka manipulowania definicją długu publicznego nie jest jednak wyłącznie domeną Polski. Chętnie korzystają z niej także władze innych krajów – szczególnie są z tego znane Włochy i Grecja. Z tego powodu europejski standard rachunkowości traktuje finanse publiczne możliwie szeroko – włączając wszystkie fundusze, agencje i firmy, które są pod faktyczną kontrolą państwa i prowadzą działalność o charakterze nierynkowym. Dlatego w Polsce dług według unijnej metodologii jest o ok. 5 proc. PKB wyższy – podkreśla Karol Pogorzelski.

 


Dane przedstawione przez rząd to tylko część prawdy

Przyjęty projekt nowelizacji przewiduje, że w 2020 r. dochody budżetu państwa będą niższe od zaplanowanych w ustawie budżetowej na 2020 r. o 36,7 mld zł i wyniosą 398,7 mld złotych. Wydatki budżetu państwa zostały z kolei zaplanowane na 508 mld zł, co oznacza, że będą one wyższe o 72,7 mld zł od przewidzianych w ustawie budżetowej na 2020 r. Deficyt budżetu państwa ma więc wynieść 109,3 mld złotych. Wcześniej zakładano, że deficytu nie będzie w ogóle.

Jak jednak potwierdza dr Sonia Buchholtz, ekspertka ekonomiczna w konfederacji Lewiatan, dane, które podaje Ministerstwo Finansów, faktycznie wyłączają pewną grupę wydatków poza budżet państwa, do funduszy celowych. Ekspertka podkreśla, że ponieważ kraje mają różne sposoby na obchodzenie limitów zadłużenia, Eurostat ma swoją własną metodologię liczenia długu. Istotne znaczenie ma wtedy cel wydatkowania i kontrola państwa, a nie etykieta z nazwą instytucji formalnie wydatkującej. Jednak powiększająca się skala funduszy celowych zwiększa lukę między metodologią polską a unijną.

- To zły sygnał, bo oznacza, że obywatele mają utrudniony dostęp do wiedzy, ile wydajemy, na co, i ile będziemy musieli spłacić (oraz czy warto się na dany cel – np. bon turystyczny czy 14. emeryturę – zadłużać). Niska transparentność finansów publicznych jest również złym sygnałem dla zagranicznych wierzycieli – być może sytuacja pożyczkobiorcy jest gorsza niż wykazywana w dokumentach – zwraca uwagę dr Buchholtz.

 


Główną konsekwencją działań rządu dla budżetu będzie zatem spadek przejrzystości finansów publicznych. Zdaniem dr. Aleksandra Łaszka, głównego ekonomisty w Forum Obywatelskiego Rozwoju, świetnie to widać przy aktualizacji budżetu – wydatki mają wzrosnąć o ponad 70 mld zł, a jednocześnie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ogłasza, że programy pomocowe jak dotąd kosztowały już ponad 130 mld złotych.

- I można tylko zgadywać, czy i jakie części wspólne mają te dwie kwoty. W sytuacji, gdy nie wiadomo, kto, ile i na co wydaje, trudno dbać o efektywność wydatków publicznych. Jednocześnie trzeba jednak pamiętać, że w ostatecznym rozrachunku to podatnicy zapłacą za wszystkie wydatki kryzysowe – podkreśla dr Aleksander Łaszek.

Czytaj w LEX: Optymalizacja wydatków w jednostkach sektora finansów publicznych >

Budżetem rządzi kreatywna księgowość?

- Myślę, że jest to po prostu kreatywna księgowość. W zasadzie też racjonalna decyzja, ponieważ przekroczenie tego limitu długu wymagałoby, zgodne z prawem, prowadzenia bardzo restrykcyjnej polityki fiskalnej, co byłoby niepożądane w obecnych uwarunkowaniach gospodarczych i przedłużyłoby lub nawet pogłębiło kryzys – uważa z kolei Marcin Luziński, ekonomista w departamencie analiz ekonomicznych w Santander Banku. Jego zdaniem, podobny problem dotyczy także przesunięcia przyszłorocznych wypłat socjalnych na ten rok. - Celem jest jak najszybsza poprawa wskaźników fiskalnych w 2021 r. i efekt wizerunkowy. Nie ma dla takich działań żadnego innego uzasadnienia. Nie zmieniają się oczywiście terminy wypłat tych świadczeń, chodzi tylko o to, by na papierze były zaksięgowane w budżecie centralnym już w tym roku. Innym często stosowanym przez MF zabiegiem jest przyśpieszanie lub opóźnianie zwrotów VAT, żeby w wybranym okresie pokazać wyższe dochody podatkowe – zwraca uwagę Marcin Luziński. Dodaje, że deficyt finansów publicznych może w tym roku przekroczyć 200 mld złotych.

Zobacz również: Założenia do budżetu państwa na 2021 rok przyjęte >>

Sejm chce wyłączyć regułę wydatkową >>

Znaczne ubytki we wpływach z podatków osłabiają budżety miast >>

Niemiarodajna kondycja budżetu

Prof. Elżbieta Chojna-Duch z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, była wiceminister finansów, zwraca jednak uwagę, że kondycja budżetu państwa jest niemiarodajna, nie tyle ze względu na wypchnięcie publicznych wydatków budżetowych poza budżet, czy nawet, jak ma to miejsce obecnie w Polsce, poza sektor finansów publicznych, bo to czyniono w Polsce od lat, lecz jest - nie tylko w Polsce – niemiarodajna, czyli trudna do porównań z przeszłymi wskaźnikami fiskalnymi, ze względu na szok gospodarczy spowodowany epidemią koronawirusa, „zamrożenie” gospodarek. Komisja Europejska zwracała już uwagę, że istnieje potrzeba wprowadzenia w unijnych regułach fiskalnych szczególnych przepisów, które umożliwiałyby wszystkim państwom członkowskim tymczasowe (to bardzo ważne i kluczowe stwierdzenie - podkreśla) „odejście od zwykłych wymogów polityk budżetowych i zezwolenie na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego”. Jak podkreśla prof. Chojna-Duch, rządy i sama Rada Europejska zdecydowały o wszechstronnym wsparciu fiskalnym, powiększającym deficyty sektora finansów publicznych i dług publiczny oraz po raz pierwszy, planuje wspólny unijny dług na dużą skalę.

- Dlatego przyjęcie przez polski rząd nowelizacji budżetu państwa zakładającej wzrost deficytu budżetowego w 2020 roku do 109,3 mld złotych musi być, co do zasady, akceptowane powszechnie, jako zgodne z prawem i rzeczywistością. Z punktu widzenia formalnego zaś - w Polsce reguły konstytucyjne dotyczą tylko długu publicznego. Co do deficytu budżetowego - mamy w Konstytucji jedynie zakaz finansowania na rynku pierwotnym przez bank centralny. Dzięki zaś zakupowi obligacji Polska nie musi ponadto pożyczać na rynku na niekorzystnych warunkach, w których koszty obsługi (wyższe oprocentowanie) byłyby nadmierne, o rosnących odsetkach – podkreśla prof. Elżbieta Chojna-Duch. Przypomina także, że deficyt rósł też wcześniej. Wskazuje, że według danych Eurostatu deficyt sektora finansów publicznych w Polsce wzrósł z poziomu 40 mld zł w 2005 roku do 111,2 mld w 2010 roku, zaś dług publiczny w latach 2005–2010 powiększył się z 462,7 mld (47,1 proc. PKB) do 778,2 mld (prawie 55 proc. PKB). Wzrost długu publicznego przełożył się jednocześnie na wzrost kosztów jego obsługi.