Wczoraj Rada Ministrów przyjęła dwa projekty rozporządzeń dotyczące wypłaty tzw. czternastej emerytury w 2023 r. Jeszcze tego samego dnia zostały opublikowane, a dziś weszły w życie. Po pierwsze rząd zdecydował, że emeryci i renciści dostaną kolejne dodatkowe roczne świadczenie pieniężne już we wrześniu, a po drugie – że będzie ono wyższe niż minimalna emerytura w 2023 r. (czyli 1588,44 zł) i wyniesie aż 2650 zł brutto.
Zobacz te rozporządzenia w LEX:
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie określenia miesiąca wypłaty kolejnego dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów w 2023 r.
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie określenia kwoty wyższej niż kwota najniższej emerytury stosowanej do ustalenia wysokości kolejnego dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów w 2023 r. >
Szkopuł w tym, że wątpliwości prawne budzi fakt, że o zwiększonej wysokości wypłaty decyduje rząd i to w drodze ustawy. Co więcej, ten sam rząd jeszcze w maju, gdy składał projekt ustawy o kolejnym dodatkowym, rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (druk sejmowy nr 3240), nie zakładał takiej podwyżki. A przynajmniej głośno o tym nie mówił. W Ocenie Skutków Regulacji (OSR) dołączonej do projektu, jako koszt tegorocznej czternastki wpisano kwotę 11 576 mln zł, czyli prawie 11,6 mld zł. Podwyższenie kwoty wypłat oznacza wyższy wydatek ogółem. Jak wyliczył dla serwisu Prawo.pl dr Tomasz Lasocki, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, będzie to ponad 20 mld zł, czyli o 9 mld zł więcej niż pierwotnie zakładał rząd składając w Sejmie projekt ustawy.
Czytaj w LEX: Ocena Skutków Regulacji jako mechanizm doskonalenia prawodawstwa >
Czytaj również: Znów będzie 14. emerytura - nieracjonalna i niesprawiedliwa>>
Delegacja ustawowa
„ Czternasta” emerytura, jako dodatkowe roczne świadczenie pieniężne dla emerytów i rencistów, jest wypłaca na podstawie ustawy o tej nazwie, a począwszy od tego roku będzie ona stałym świadczeniem wypłacanym raz w roku, podobnie jak tzw. trzynasta emerytura. Co więcej, w ustawie z 26 maja 2023 r. rząd wpisał delegację ustawową umożliwiającą mu podwyższenie kwoty wypłaty ponad kwotę minimalnej emerytury, obowiązującą w danym roku. Chodzi o art. 3 ust. 6, zgodnie z którym Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, kwotę wyższą niż kwota najniższej emerytury, o której mowa w ust. 1, stosowaną do ustalenia wysokości dodatkowego świadczenia, mając na względzie sytuację społeczno-gospodarczą oraz stan finansów publicznych. Z kolei w myśl ust. 7, przepisy, o których mowa w ust. 6, są wydawane w terminie nie późniejszym niż do 31 października danego roku.
Czytaj w LEX: Ochrona interesu publicznego w procesie stanowienia prawa finansowego >
- W projekcie ustawy przewiduje się również możliwość określenia wyższej kwoty kolejnego dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego. W związku z tym Rada Ministrów, nie później niż do 31 października danego roku, w drodze rozporządzenia, może określić kwotę wyższą niż kwota najniższej emerytury, stosowaną do ustalenia wysokości kolejnego dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego, mając na względzie sytuację społeczno-gospodarczą oraz stan finansów publicznych (art. 3 ust. 6 i 7 projektowanej ustawy) - napisał rząd w uzasadnieniu złożonego w Sejmie 17 maja 2023 r. projektu ustawy o kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów. W OSR z kolei podkreślono, że projekt ustawy procedowany był w trybie odrębnym, tj. m.in. bez konsultacji publicznych (decyzja Prezesa Rady Ministrów na odstąpienie od konieczności przeprowadzania konsultacji publicznych, uzgodnień międzyresortowych i opiniowania - pismo Sekretarza Rady Ministrów RM-0610-27-23).
Ani słowem nie wspomniano natomiast o powodach wpisania do ustawy takiego upoważnienia dla rządu. Z kolei w informacji dotyczącej zapowiedzi wydania rozporządzenia podwyższającego kwotę wypłaty świadczenia już w tym roku napisano: - Projekt rozporządzenia stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 ust. 6 ustawy z 26 maja 2023 r. o kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów. Zgodnie z ww. przepisem Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, kwotę wyższą niż kwota najniższej emerytury, stosowaną do ustalenia wysokości kolejnego dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego, mając na względzie sytuację społeczno-gospodarczą oraz stan finansów publicznych. I dalej: - Wykonując powyższe upoważnienie ustawowe, Rada Ministrów proponuje, aby w 2023 r. kwota wyższa niż kwota najniższej emerytury, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 26 maja 2023 r. o kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, stosowana do ustalenia wysokości dodatkowego świadczenia wynosiła 2650 zł.
Wczoraj rząd przyjął oba rozporządzenia, premier Mateusz Morawiecki je podpisał i zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw. Weszły w życie dziś, 23 sierpnia.
Sprawdź w LEX: Czy z trzynastej i czternastej emerytury DPS może potrącać na odpłatność za pobyt i zapłatę za zakupione leki dla mieszkańca DPS? >
Zapłaci budżet, czyli Polacy płacący podatki i składki
„Czternastka” w 2023 r. będzie finansowana z Funduszu Solidarnościowego (art. 22 ustawy). W rzeczywistości te środki będą pochodziły z Funduszu Rezerwy Demograficznej, który ma udzielić na ten cel nieoprocentowanej pożyczki, spłacanej dopiero za kilka lat – choć najprawdopodobniej – wzorem poprzednich lat - zostanie ona i tak umorzona. Od 2024 r. „13” i „14” mają być finansowane ze środków budżetu państwa (art. 13 i art. 20 pkt 2 ustawy).
Sprawdź w LEX: Czy kwotę "czternastej" emerytury należy wliczać do dochodu osoby ubiegającej się o pomoc w postaci usług opiekuńczych? >
Finansowanie trzynastek a teraz także czternastki z Funduszu Solidarnościowego, a dokładnie w części z pożyczek udzielanych przez Fundusz Rezerwy Demograficznej, to stała praktyka rządu. Tak postąpili też rządzący pod koniec marca 2023 r., kiedy FRD udzielił 5 mld zł pożyczki Funduszowi Solidarnościowemu na wypłatę tegorocznej trzynastki, jednocześnie odraczając jej spłatę, o czym pisaliśmy.
- Przyczyna przejścia na finansowanie budżetowe wydaje się dość prozaiczna. Rząd przestanie finansować te najdziwaczniejsze dodatki emerytalne w Europie z rezerwy, która miała służyć pokoleniu najbardziej odczuwającemu przemiany demograficzne nie dlatego, że się opamiętano, tylko dlatego, że w Funduszu Rezerwy Demograficznej skończą się niebawem pieniądze – stwierdza dr Tomasz Lasocki. I dodaje: - Bardzo „ciekawie” prezentuje się też honorarium dla ZUS, KRUS i innych podmiotów wypłacających „14”. Ma ono wynosić aż 0,5 proc. wartości wypłat, co przy około 20 mld dla aż sto milionów złotych. Dla porównania z tytułu wypłat 500+ ZUS pobiera pięć razy mniejsze honorarium.
Jak wskazuje dr Lasocki, jest to o tyle nietypowe, że ustawa specjalnie została tak napisana w sposób wątpliwy konstytucyjnie, aby organy nie musiały się „wysilać” i uzyskiwać dodatkowe informacje z polskich i zagranicznych urzędów skarbowych, ponieważ jedyną zmienną uwzględnianą przy wypłacie „14” jest wysokość emerytury i renty, którą organy rentowe przecież posiadają. Jak podkreśla naukowiec, z tytułu podwyżki świadczenia organy wypłacające „14” otrzymają dodatkowe 45 milionów złotych.
Sprawdź również książkę: Ubezpieczenia społeczne. Repetytorium [PRZEDSPRZEDAŻ] ebook >>
Proceder, który łamie zasady integralności finansów publicznych
- Ustawa o czternastej emeryturze wprowadziła furtkę, na którą zwracałem uwagę jeszcze na etapie projektu. Polega ona na tym, że rząd może zwiększyć wypłatę tego świadczenia na podstawie rozporządzenia i właśnie z tego rząd skorzystał, co jest komentowane jako rozdawnictwo w okresie przedwyborczym i to jest oczywiste. Mnie natomiast niepokoi skala dodatkowych wydatków. Bo jeżeli pierwotnie to dodatkowe świadczenie pieniężne miało wynieść 1588,44 zł a teraz ma być zwiększone do 2650 zł, to rząd od tak zwiększy koszt „14” o dodatkowe 77 proc.! Mówimy więc o tym, że rząd na podstawie rozporządzenia, czyli poza kontrolą parlamentu, zwiększył koszt świadczenia o 9 mld zł – mówi dr Tomasz Lasocki. I dodaje: - To jest bardzo, bardzo dużo pieniędzy. Dla porównania, w 2022 roku budżet musiał dopłacić do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych 38 mld zł, czyli mówimy, że nagle, na pstryknięcie palcem, wydał ćwierć tej kwoty. Można też stwierdzić, że sam koszt zwiększenia „14” wystarczyłby na podwojenie tegorocznych dochodów stolic wschodnich województw: Olsztyna, Białegostoku, Lublina, Kielc i Rzeszowa jednocześnie! Po co w takim razie rządowi ten parlament i ustawy? Historycznie przecież parlamenty powstały, gdy król chciał wydawać publiczne pieniądze, a ludzie powiedzieli, że muszą mieć nad tym kontrolę zatwierdzając wydatki.
Według dra Lasockiego, w naszym przypadku to nie działa. I przypomina, że na mocy ustawy utworzona zostanie Centralna Informacja Emerytalna, której stworzenie ma zgodnie z planami kosztować 35 mln zł. – Po co więc są ustawy w Polsce, skoro wychodzi na to, że rząd może kiwnięciem palca wydać 9 mld zł, przy których sama prowizja ZUS, KRUS i innych organów jest trzy razy wyższa. Należy się więc zastanowić się nad tym, czy aby na pewno nie zostały naruszone zasady korzystania z finansów publicznych, bo wątpię, żeby można było ten przepis interpretować tak, że on stanowi jeden wielki czek in blanco dla rządu i tylko pozostaje dziękować, że czternasta emerytura wyniesie „tylko” 2650 zł a nie np. 26 tysięcy złotych – podkreśla dr Tomasz Lasocki.
Prof. Paweł Wojciechowski, przewodniczący Rady Programowej Instytutu Finansów Publicznych, b. minister finansów, mówi wprost, że dodatkowy koszt prawie 10 mld zł oparty został na procederze omijania kontroli parlamentu poprzez zwykły przepis, że rozporządzeniem można dowolnie podnieść kwotę świadczenia. - Teraz kwota tzw. 14. emerytury została podniesiona „zaledwie” o 2/3, ale można sobie wyobrazić przecież wielokrotnie wyższą podwyżkę i wiele innych „furtek” dotyczących wydatków, które normalnie są regulowane ustawami – zauważa prof. Wojciechowski. I dodaje: - Naturalnie, jak się otwiera takie furtki, to pojawia się pokusa, aby przez nie wychodzić, choćby po to, aby przypodobać się konkretnej grupie wyborców.
W opinii prof. Pawła Wojciechowskiego taki proceder łamie zasady integralności finansów publicznych, przejrzystości i kontroli społecznej nad budżetem, a więc w sensie ustrojowym jest groźny dla demokracji.
Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego, prawnika, eksperta w dziedzinie samorządu terytorialnego i administracji publicznej, nawet jeżeli w ustawie jest, zawierające ogólnikowe wytyczne co do treści, ustawowe upoważnienie dla Rady Ministrów do podwyższenia kwoty tzw. 14 emerytury, to i tak jest z tym pewien problem. – Do lat 80. tego rodzaju wydatki były podejmowane samoistną uchwałą Rady Ministrów. Teraz są co prawda materią ustawową, ale pytanie, na ile upoważnienie w ustawie, o której decyduje sejmowa większość, może stanowić wystarczającą podstawę do zwiększania wydatków budżetowych poza kontrolą Parlamentu. Poza tym można mieć wątpliwości, czy powinno się wydawać takie przepisy tak blisko wyborów. Nawet jeżeli zostało to obudowane dokumentami w postaci uzasadnienia dołączonego do projektu ustawy i wskazaniem źródła finansowania, to nadal pozostają wątpliwości natury społecznej i ekonomicznej – mówi prof. Hubert Izdebski. I dodaje: - To jest najlepszy przykład instrumentalnego traktowania prawa. Nawet gdyby z punktu widzenia stricte formalnego nie było wątpliwości, to jeszcze zamiast poszanowania podstawowych wartości konstytucyjnych kolejny raz mamy do czynienia z ustawowym nihilizmem prawnym.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
