Projekt ustawy o zabezpieczeniu socjalnym osób wykonujących zawód artystyczny wywołał wiele emocji. Nie jest to zaskakujące. Dotykamy bowiem jednocześnie kilku bardzo wrażliwych tematów: emerytur, składek, ochrony zdrowia, sprawiedliwości społecznej, kondycji finansów publicznych oraz sposobu, w jaki państwo powinno wspierać obywateli wykonujących nieregularną, trudną do sklasyfikowania pracę - pisze Paweł Skotnicki, doradca finansowy.
W tej dyskusji trzeba jednak precyzyjnie nazwać przedmiot sporu. Nie rozmawiamy wyłącznie o emeryturach dla artystów. Mówimy o dopłatach do składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, czyli o wejściu określonej grupy osób do systemu zabezpieczenia społecznego na preferencyjnych zasadach. Oznacza to nie tylko budowanie przyszłego kapitału emerytalnego, ale także dostęp do ochrony zdrowia, świadczeń chorobowych, rentowych czy innych elementów systemu, które wynikają z uczestnictwa w powszechnym mechanizmie ubezpieczeń.
I właśnie dlatego dyskusja nie powinna sprowadzać się do hasła: „czy artyści zasługują na wsparcie?”. To pytanie jest zbyt proste, a przez to niebezpiecznie polaryzujące. Wielu artystów wykonuje ważną, wartościową i społecznie potrzebną pracę. Wielu z nich rzeczywiście funkcjonuje w nieregularnym modelu dochodów, na umowach cywilnoprawnych, projektach, zleceniach i sezonowych wpływach. Ten problem istnieje i nie powinien być lekceważony.
Pytanie brzmi jednak, czy odpowiedzią powinno być tworzenie odrębnej preferencji dla jednej grupy zawodowej, czy raczej uporządkowanie całego systemu. Dobre intencje nie zawsze prowadzą do dobrego prawa. Czasami prowadzą do kolejnych wyjątków, które na początku wydają się uzasadnione, ale w dłuższym czasie komplikują system, zwiększają koszty i osłabiają zaufanie obywateli do państwa.
Czytaj również: Będzie dopłata do składek dla artystów zawodowych>>
Polska od lat nie ma problemu wyłącznie z jedną grupą zawodową. Polska ma problem z architekturą systemu. Z jednej strony mamy przedsiębiorców, którzy muszą płacić składki także wtedy, gdy przez kilka miesięcy nie osiągają dochodu. Mamy firmy sezonowe, które zarabiają głównie latem albo zimą, ale obowiązki składkowe ponoszą przez cały rok. Mamy sportowców, którzy często szukają dodatkowego zatrudnienia, aby mieć stabilność ubezpieczeniową - stąd obecność wielu zawodników w wojsku, policji czy innych formacjach. Mamy osoby pracujące na umowach, które nie dają im pełnego zabezpieczenia. Mamy freelancerów, instruktorów, trenerów, twórców internetowych, rzemieślników, sezonowych usługodawców i wiele innych grup, których praca również nie mieści się w klasycznym modelu etatu.
Dlaczego więc akurat artyści?
Za tym pytaniem kryje się jeszcze głębsza kwestia: gdzie przebiega granica między odpowiedzialnością państwa a odpowiedzialnością obywatela za własne wybory zawodowe i ekonomiczne? Każdy model pracy niesie ze sobą określone konsekwencje. Etat daje większą stabilność, ale mniejszą elastyczność. Działalność gospodarcza daje więcej niezależności, ale także większe ryzyko. Praca twórcza, sezonowa, projektowa czy freelancerska często daje wolność, lecz nie zawsze daje regularność dochodów i pełne bezpieczeństwo socjalne. Jeżeli państwo zaczyna kompensować ryzyka wynikające z jednego modelu pracy, musi jasno powiedzieć, czy podobnie rozumie swoją rolę wobec innych obywateli funkcjonujących w niestabilnych warunkach.
Nie chodzi więc wyłącznie o techniczne pytanie, komu dopłacić do składek. Chodzi o filozofię państwa: czy zmierzamy w stronę modelu, w którym państwo coraz szerzej przejmuje odpowiedzialność za konsekwencje określonych modeli pracy i zarobkowania, czy raczej w stronę zasady „wolność i odpowiedzialność”, w której obywatel ma większą swobodę wyboru ścieżki życiowej, ale ponosi również większą odpowiedzialność za jej ekonomiczne konsekwencje. To jest pytanie trudne, ale uczciwa debata publiczna nie powinna go omijać.
To pytanie nie jest atakiem na artystów. To pytanie o logikę państwa. Jeżeli uznajemy, że każdy obywatel powinien mieć dostęp do ochrony zdrowia, emerytury, renty i podstawowego zabezpieczenia społecznego, to rozwiązanie powinno mieć charakter powszechny. Jeżeli natomiast budujemy system, w którym każda kolejna grupa zawodowa musi osobno udowadniać swoją specyfikę, swoją wrażliwość i swoją społeczną wartość, to zaczynamy tworzyć państwo wyjątków. A państwo wyjątków jest zawsze bardziej skomplikowane, droższe, trudniejsze do kontroli i mniej zrozumiałe dla obywateli.
Tworzy ono również naturalne poczucie niesprawiedliwości u tych, którzy w podobnie trudnej sytuacji zawodowej lub dochodowej nie zostali objęci preferencją. Jeżeli jedna grupa otrzymuje szczególne rozwiązanie ustawowe, inne grupy zaczynają pytać, dlaczego ich problemy są mniej ważne. To nie jest wyłącznie spór o pieniądze. To jest spór o równość zasad, przewidywalność prawa i zaufanie obywateli do państwa.
Z punktu widzenia jakości legislacji kluczowe jest również pytanie o kryterium różnicowania obywateli. Państwo może tworzyć szczególne rozwiązania dla określonych grup, ale powinno bardzo precyzyjnie wykazać, dlaczego właśnie ta grupa wymaga odmiennego traktowania oraz dlaczego podobne mechanizmy nie obejmują innych osób o nieregularnych dochodach, niestabilnym modelu pracy albo sezonowym charakterze działalności. Bez takiego uzasadnienia projekt łatwo będzie odbierany nie jako element spójnej polityki społecznej, lecz jako kolejny branżowy wyjątek.
System składkowy powinien opierać się na możliwie prostych zasadach. Jeżeli ktoś płaci składki, nabywa określone uprawnienia. Jeżeli państwo chce za kogoś zapłacić składkę, musi bardzo jasno odpowiedzieć: dlaczego za tę osobę tak, a za inną nie. Jeżeli odpowiedzią jest szczególna wartość społeczna danej pracy, wchodzimy na bardzo grząski grunt.
Ocena społecznej wartości pracy jest bowiem bardzo subiektywna. Inaczej może patrzeć na nią osoba żyjąca w Warszawie, funkcjonująca blisko instytucji kultury, teatrów, produkcji filmowych i dużych wydarzeń artystycznych, a inaczej przedsiębiorca z Pobierowa, który przez kilka miesięcy w roku zarabia na sezonie turystycznym, a przez resztę roku nadal ponosi koszty, płaci składki i utrzymuje działalność w gotowości. Państwo nie powinno budować systemu zabezpieczenia społecznego na ocenach, które zależą od wrażliwości, środowiska, miejsca zamieszkania czy kulturowych preferencji. Rozwiązania publiczne powinny być możliwie uniwersalne, zrozumiałe i odporne na uznaniowość.
Bo kto i według jakich kryteriów ma rozstrzygać, która aktywność jest społecznie wartościowa, a która już nie? I czy państwo naprawdę powinno wchodzić w rolę arbitra, który decyduje, czyja praca zasługuje na preferencję składkową, a czyja pozostaje wyłącznie prywatnym ryzykiem zawodowym?
W przypadku artystów problem jest dodatkowo trudny, bo sama definicja sztuki jest subiektywna. Kto jest artystą? Aktor teatralny? Muzyk? Tancerz? Operator filmowy? Twórca cyfrowy? Performer? Autor podcastu? Osoba publikująca muzykę w internecie? Kto ma oceniać dorobek, jakość, wartość i zawodowy charakter tej pracy? Im bardziej państwo wchodzi w takie rozstrzygnięcia, tym większe ryzyko arbitralności, sporów, kosztów administracyjnych i poczucia niesprawiedliwości.
Największe znaczenie może mieć nie sam koszt pierwszego roku działania ustawy, lecz precedens, który ona tworzy. Jeżeli nieregularność dochodów i społeczna wartość pracy staną się podstawą do finansowania składek jednej grupy zawodowej, trudno będzie w przyszłości odmówić podobnej argumentacji innym środowiskom. Każdy system preferencji tworzy naturalną zachętę do tego, aby próbować się do niego zakwalifikować. Nie musi to oznaczać masowych nadużyć, ale ekonomia zna prostą zasadę: jeżeli coś jest premiowane, będzie tego więcej. Jeżeli status artysty zawodowego daje realną korzyść składkową, pojawi się grupa osób, która będzie chciała ten status uzyskać. Początkowa liczba beneficjentów może więc z czasem rosnąć, a wraz z nią koszty obsługi i finansowania całego mechanizmu.
To nie jest zarzut wobec ludzi. To opis działania bodźców.
Projekt pojawia się również w bardzo trudnym momencie z punktu widzenia finansów publicznych. System ochrony zdrowia jest pod silną presją. Mówimy o kolejkach, ograniczeniach w finansowaniu świadczeń, problemach szpitali, narastających zobowiązaniach i rosnącej luce między oczekiwaniami pacjentów a realnymi możliwościami NFZ. Jednocześnie państwo ma ogromne potrzeby w obszarze bezpieczeństwa, energetyki, cyfryzacji, infrastruktury i demografii.
W takiej sytuacji każdy nowy przywilej, nawet jeśli w skali całego budżetu nie wydaje się gigantyczny, powinien być oceniany nie tylko przez pryzmat intencji, ale również przez pryzmat priorytetów. To jest klasyczny koszt alternatywny. Każda złotówka przeznaczona na dopłatę do składek nie może być w tym samym czasie przeznaczona na diagnostykę, skracanie kolejek, psychiatrię dziecięcą, onkologię, cyfryzację usług publicznych, energetykę, bezpieczeństwo albo zmniejszenie zadłużenia. Państwo zawsze wybiera. Nawet wtedy, gdy próbuje przedstawić swój wybór jako niewielki techniczny transfer.
Państwo nie finansuje takich rozwiązań z abstrakcyjnych środków. Finansuje je z podatków, składek, długu albo przesunięć w innych obszarach wydatków publicznych. Jeżeli budżet dopłaca do składek, to w praktyce przekłada pieniądze z jednej części systemu do drugiej. Formalnie powstaje składka. Ekonomicznie powstaje wydatek publiczny. Dzisiaj wygląda to jak techniczny transfer do ZUS czy NFZ, ale w przyszłości oznacza również zobowiązania: dostęp do świadczeń zdrowotnych, naliczanie okresów ubezpieczeniowych, większe oczekiwania wobec systemu i większą presję na jego finansowanie.
Można oczywiście powiedzieć, że skala tego projektu nie zburzy finansów państwa. Być może. Ale tak właśnie powstają skomplikowane systemy: nie przez jedną wielką decyzję, lecz przez setki małych wyjątków, z których każdy osobno wydaje się możliwy do uzasadnienia. Rolnicy mają swoją specyfikę. Górnicy swoją. Służby mundurowe swoją. Artyści swoją. Przedsiębiorcy sezonowi swoją. Sportowcy swoją. Freelancerzy swoją. Tylko że suma tych specyfik tworzy system, którego później nikt już nie rozumie, nikt nie potrafi sprawiedliwie obronić i nikt nie umie skutecznie sfinansować.
Warto też zwrócić uwagę na moralny wymiar tego rozwiązania. Jeżeli ktoś zarabia niewiele, ale musi płacić składki, może mieć uzasadnione poczucie niesprawiedliwości, gdy widzi, że inna grupa otrzymuje dopłatę. Przedsiębiorca, który w słabym miesiącu dokłada do firmy, nadal ma obowiązki wobec ZUS. Właściciel małego pensjonatu poza sezonem nadal ponosi koszty stałe. Osoba prowadząca jednoosobową działalność często płaci składki niezależnie od tego, czy ma klientów. Jeżeli więc państwo mówi jednej grupie: „rozumiemy waszą nieregularność”, inni mogą zapytać: „a naszej nieregularności państwo nie widzi?”.
To jest niebezpieczne również społecznie. Projekt, który w założeniu ma pomóc jednej grupie, w praktyce może nastawić przeciwko niej inne grupy. Zamiast spokojnej rozmowy o modelu finansowania ubezpieczeń, pojawia się fala komentarzy wymierzonych w aktorów, muzyków, tancerzy czy twórców. Wielu z nich nie ma nic wspólnego z procesem legislacyjnym, nie projektowało tej ustawy i nie zasługuje na hejt. Problemem nie są artyści. Problemem jest metoda tworzenia polityki publicznej przez kolejne branżowe wyjątki.
Dobre prawo powinno być proste, przewidywalne, możliwe do egzekwowania, odporne na arbitralność i neutralne wobec grup interesu. Im więcej wyjątków, komisji, statusów, definicji i szczególnych procedur, tym większe ryzyko sporów, uznaniowości oraz utraty zaufania do państwa. Obywatel powinien rozumieć, dlaczego ponosi określone ciężary i z czego wynikają jego uprawnienia. Jeżeli system staje się zbiorem przywilejów, wyjątków i branżowych dopłat, przestaje być czytelny nawet dla tych, którzy mają go stosować.
Jeżeli państwo uważa, że dostęp do ochrony zdrowia jest prawem obywatelskim, powiedzmy to wprost. Wtedy logicznym kierunkiem byłoby uproszczenie systemu: powszechny dostęp do świadczeń zdrowotnych finansowany z podatków, bez udawania, że każda złotówka musi przejść przez skomplikowany mechanizm składek, dopłat, ulg, wyjątków i decyzji administracyjnych. Jeżeli państwo uważa, że każdy powinien mieć minimalne zabezpieczenie emerytalne, również należy rozmawiać o rozwiązaniu powszechnym, a nie o punktowym dopisywaniu kolejnych grup do listy preferencji.
Nie twierdzę, że sytuacja artystów jest łatwa. Nie twierdzę też, że państwo powinno ignorować specyfikę pracy twórczej. Twierdzę natomiast, że dobre intencje nie wystarczą do tworzenia dobrego prawa.
Czytaj również: Dopłacimy do składek ZUS artystów, a oni od tych dopłat nie zapłacą PIT>>
Dobre prawo powinno być możliwe do sfinansowania w długim terminie i sprawiedliwe wobec różnych grup. Ten projekt budzi wątpliwości właśnie dlatego, że próbuje rozwiązać realny problem jednej grupy, pogłębiając jednocześnie większy problem całego systemu.
Dlatego w tej sprawie nie chodzi o prosty podział na zwolenników i przeciwników artystów. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy państwo chce dalej naprawiać system kolejnymi wyjątkami, czy wreszcie potraktować go jako całość. Budżet nie jest zbiorem osobnych szuflad. To system naczyń połączonych. Każda dopłata, każda ulga, każde nowe uprawnienie i każda preferencja mają swój koszt - nawet jeśli na początku wydaje się on politycznie lub społecznie łatwy do uzasadnienia.
Nie powinniśmy naprawiać nieszczelnego systemu kolejnymi punktowymi łatami. Potrzebujemy rozwiązań uniwersalnych, systemowych i przewidywalnych. Dobre państwo nie powinno mnożyć wyjątków. Dobre państwo powinno upraszczać zasady, wzmacniać odpowiedzialność i pilnować, aby każda decyzja miała pokrycie nie tylko w intencjach, ale także w finansach publicznych.
Bo na końcu tej dyskusji nie stoi abstrakcyjny budżet. Stoi podatnik, pacjent, przedsiębiorca, pracownik i przyszły emeryt. I każdy z nich ma prawo zapytać: czy państwo buduje system sprawiedliwy dla wszystkich, czy tylko dopisuje kolejną grupę do listy szczególnych rozwiązań?
Paweł Skotnicki, doradca finansowy, ekspert gospodarczy, autor książki „Polak mądry przed szkodą”
