9 września 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości. Uchyliło ono rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które obowiązywało przez ostatnich 19 lat. Co ciekawe, nowe rozporządzenie nie zmieniło nic w zakresie regulacji tzw. zasady korzyści, o której w ostatnich czasach sporo się mówi. Przepis poprzedniej regulacji (par. 36 uchylonego rozporządzenia) ma bowiem identyczną treść jak przepis par. 49 nowego rozporządzenia.
Czytaj też: Przewlekłość w wywłaszczeniu groźna dla obywatela, dla urzędu bez konsekwencji
Zasada korzyści w ustawie i rozporządzeniu
Mówiąc o zasadzie korzyści, trzeba wyjść od przepisu art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), z którego wynika, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości - zgodnie z celem wywłaszczenia - wpływa na zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia.
Przez wiele lat interpretacja reguły korzyści nie budziła żadnych wątpliwości. Rzeczoznawcy majątkowi wyceniający nieruchomości rolne czy leśne wywłaszczane pod drogę, w pierwszej kolejności badali więc czy zasada ta znajduje zastosowanie, a jeżeli tak, to jako nieruchomości porównawcze do wycenianej brali te o przeznaczeniu drogowym. W ostatnich latach zarówno organy administracji, jak również sądy administracyjne, zmierzają jednak do zmiany interpretacji tej zasady. Uzasadniając takie stanowisko wskazują, że w przypadku jej stosowania należy mieć na względzie nie tylko art. 134 ust. 4 ugn, ale również doprecyzowujące go przepisy rozporządzenia. Jakie niesie to skutki dla wywłaszczanych? Ogromne: obniżenie wysokości należnego odszkodowania.
Czytaj też w LEX: Siwierska Anna Maria, Publiczna korzyść, prywatna strata - teoretyczne i praktyczne konsekwencje rozszerzania definicji celu publicznego >
Trzeba zaznaczyć, że zarówno par. 49 ust. 3 rozporządzenia, jak i art. 134 ust. 4 ugn przewidują sposób wyceny nieruchomości korzystniejszy od standardowego. Przy czym w myśl art. 134 ust. 4 ugn, wyceny nieruchomości dokonuje się uwzględniając alternatywne przeznaczenie (drogowe). Wedle par. 49 ust. 3 rozporządzenia wyceny nieruchomości dokonuje się natomiast zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, czyli przyjmując jako nieruchomości porównawcze do wycenianej te o przeznaczeniu rolnym czy leśnym. Następnie tak otrzymaną wartość powiększa się maksymalnie o 50 proc. wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu.
Przepisy a rzeczywistość
Porównując ww. przepisy dochodzimy do wniosku, że pozostają one w zupełnej sprzeczności. Co więcej, niesie to za sobą ogromne konsekwencje dla wywłaszczonego. Różnica w cenie metra kwadratowego nieruchomości rolnej czy leśnej w porównaniu do drogowej wynosić może nawet kilkadziesiąt złotych. Nie trudno policzyć, że w szczególności przy dużych areałach, wycena uwzględniająca forsowaną interpretację rozporządzenia będzie kilkukrotnie niższa, niż przy zastosowaniu zasady korzyści, stosowanej zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 134 ust. 4 ugn.
Przede wszystkim, proponowana interpretacja zasady korzyści prowadzi to pokrzywdzenia wywłaszczonych. Sprzedając tę samą nieruchomość w realiach rynkowych, z pewnością otrzymaliby oni za nią cenę zdecydowanie wyższą. To bowiem cel nabycia, a nie przeznaczenie nieruchomości, zazwyczaj warunkuje jej wartość. Interpretacja taka wypacza też jej sens, którym ma być przecież polepszenie sytuacji wywłaszczonych. Wreszcie, mamy tu do czynienia z sytuacją kuriozalną, w której akt niższego rzędu (rozporządzenie) de facto zmienia akt wyższego rzędu (ustawy), co w polskim porządku prawnym uznać należy za niedopuszczalne.
Czytaj też w LEX:
Zastosowanie podejścia dochodowego w wycenie nieruchomości >
Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości >
Próba uregulowania zasady korzyści
Zasada korzyści stała się kością niezgody wśród wielu środowisk. Również sami rzeczoznawcy majątkowi pozostają w niepewności co prawidłowości sporządzonych wycen. W ubiegłym roku pełnomocnik rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego podjął inicjatywę legislacyjną zakładającą systemową zmianę przepisów w obszarze odszkodowań za nieruchomości przejmowane na realizację inwestycji celu publicznego. Ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw została uchwalona przez Sejm RP 15 września 2022 roku, jednak prace nad nią nie zostały zakończone. Co istotne, przedmiotowa ustawa zakłada całkowite zniesienie zasady korzyści.
Obecnie, w trakcie konsultacji dotyczących nowego rozporządzenia, zarówno wojewodowie jak również inne organizacje (np. Związek Miast Polskich), zgłosiły szereg zasadnych uwag do regulacji zasady korzyści. Znalazły się wśród nich zastrzeżenia dotyczące rozbieżności przepisów ugn oraz rozporządzenia, uwagi dotyczące znaczącej zmiany w linii orzeczniczej w ostatnich latach oraz potrzeby jasnej i klarownej regulacji prawnej. Pojawiła się również zasadna propozycja usunięcia z projektu rozporządzenia § 49 ust. 3 i pozostawienie jedynie regulacji ustawowej. Wszystkie zgłaszane w trakcie konsultacji uwagi odnoszące się zasady korzyści zostały przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii odrzucone.
Najpierw orzecznictwo, później ustawa
Zaskakujące jest uzasadnienie tej regulacji. Otóż prawodawca stwierdził, iż jeśli chodzi o zasadę korzyści, będzie obserwował orzecznictwo sądów i czekał na wypracowanie aktualnej linii orzeczniczej. Wynik tej obserwacji pozwoli mu w przyszłości rozważyć ewentualną zmianę prawa w zakresie modyfikacji procedur wyceny tzw. nieruchomości drogowych. Co prawda od pewnego czasu kształtuje się nowy kierunek orzeczniczy w tym obszarze, jednak na tle orzeczeń, które zapadły w dotychczasowych sprawach, trudno jak dotąd doszukać się jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uzasadnienie to – podobnie jak projekt nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami – wskazuje na intencje prawodawcy. Celem wydaje się dalsze ograniczanie zasady korzyści, poprzez zmianę prawa, która poprzedzona ma być stanowiskiem sądów w Polsce. Jest to kuriozalne i niebezpieczne. Oznacza naruszenie podziału władzy ustawodawczej i sądowniczej oraz wprowadzanie tylnymi drzwiami rozwiązań użytecznych dla Państwa, lecz krzywdzących obywateli.
Prawodawca przyjął rozwiązanie przejściowe, czyli nadal pozostawia wywłaszczonych w niepewności co do potencjalnych kwot odszkodowań za grunty rolne i leśne wywłaszczone pod drogi.
Trudno dziś stwierdzić, czy zasada korzyści doczeka się w końcu takiej regulacji, która pozwoli zachować jej dotychczasowy sens, czy też szala przechyli się w stronę w stronę jej nowej interpretacji. Oczywiście nie można wykluczyć też wersji skrajnie niekorzystnej, że zasada ta zostanie całkowicie wyeliminowana z polskiego porządku prawnego.
Joanna Nogala, radca prawny z Kancelarii Prawnej INLEGIS Kołodziej Nogala sp.k.
Czytaj też w LEX:
Szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych >
Uproszczony tryb scalenia i podziału nieruchomości. Aspekty administracyjne, cywilne i podatkowe >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.