Gdy dochodzi do wywłaszczenia zamieszkałej nieruchomości, każda przewlekłość postępowania uderza słabszą stronę postępowania wyjątkowo dotkliwie. Wciąż zbyt mało osób zdaje sobie sprawę, że w Polsce najpierw taką nieruchomość należy wydać inwestorowi, a następnie zaczekać na odszkodowanie.
Szybkie odebranie własności, odszkodowanie później
Co zrobić ma ze sobą właściciel (często z rodziną) inwestora nie interesuje, jego zadaniem jest realizacja zadania. W teorii wszystko wygląda poprawnie. Ustawodawca pozwala na odjęcie konstytucyjnie chronionego prawa własności w przypadku realizacji celu publicznego. Warunkiem legalności takiego działania jest wypłata słusznego odszkodowania. Niestety ustawodawca nie zastrzegł, że wypłata odszkodowania jest warunkiem niezbędnym do żądania wydania nieruchomości. Wręcz przeciwnie: większości decyzji lokalizacyjnych nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Skutkiem tego najpierw dochodzi do fizycznego przekazania posiadania, a dopiero później wszczyna się postępowania o ustalenie odszkodowania.
Sprawdź w LEX: Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I OSK 128/12 >>
Właściwy organ winien ustalić w drodze decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczenie w terminie 60 dni od daty nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W praktyce: większość postępowań w pierwszej instancji trwa od kilku do kilkunastu miesięcy, a wiele organów we wskazanym terminie nawet nie wszczyna postępowań. Organ drugiej instancji winien rozpatrzeć odwołanie w ciągu 30 dni, tymczasem właściwemu ministrowi realnie zajmuje to kolejne kilka do kilkunastu miesięcy. W efekcie wywłaszczeni czekają na wypłatę słusznego odszkodowania nawet latami od chwili, gdy utracili swoją własność.
Czytaj też: Egzekucja odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości >>
Jeśli organ nie jest w stanie dotrzymać terminu ustawowego ma obowiązek poinformowania o tym strony, wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz wskazania przyczyny takiego stanu rzeczy. W rzeczywistości znaczna część organów nawet nie informuje stron. Te które próbują dochować tego obowiązku robią to w sposób urągający godności uczestnika postępowania: wysyłane są setki identycznych pism, wskazujących z góry daty bardzo odległe i przekraczające kilkukrotnie ustawowe terminy załatwienia sprawy. Przyczyny tych opóźnień wyjaśniane są bardzo ogólnie, najczęściej powołując się na niewydolność organów.
Chcesz zapisać ten artykuł i wrócić do niego w przyszłości? Skorzystaj z nowych możliwości na Moje Prawo.pl
Środki prawne dyscyplinowania organów
W przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, stronie postępowania przysługuje prawo do ponaglenia organu. Ponaglenie składa się do organu wyższego szczebla, za pośrednictwem organu prowadzącego sprawę. Organ nadrzędny orzeka, czy doszło do przewlekłości lub bezczynności, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nakazuje sposób załatwienia sprawy.
W dalszej kolejności strona jest uprawniona do złożenia skargi na bezczynności organu lub przewlekłość prowadzenia postępowania. Skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Zobacz linię orzeczniczą: Zawieszenie postępowania administracyjnego, a stan bezczynności >
Przeczytaj także: Z przewlekłością organów administracji warto walczyć>>
Sankcje dla organu związane z naruszeniem prawa
Jeśli organ wyższego szczebla dopatrzy się naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego, poza samym orzeczeniem co do wystąpienia stanu, winien wskazać sposób i termin załatwienia sprawy. Organ zarządza ustalenie przyczyn przewlekłości oraz wskazanie osób winnych oraz może zalecić podjęcie działań zapobiegawczych.
W przypadku stwierdzenia przez sąd, że organ administracji dopuścił się przewlekłości lub pozostawał bezczynny, może on orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Wysokość grzywny winna mieścić się w kwocie do dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, zgodnie z ogłoszeniem prezesa GUS. Prawdopodobnie skala orzeczeń o grzywnie nie jest w żaden sposób współmierna do ilości przewlekle prowadzonych postępowań.
Czytaj w LEX: Ponaglenie w postępowaniu administracyjnym >
Wydaje się, że częściej sąd korzysta z możliwości przyznania stronie pokrzywdzonej bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem sprawy sumy pieniężnej na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej wysokość może wynieść połowę wartości opisanej wyżej grzywny. Środki takie są nadal przyznawane zbyt rzadko, a ich wysokość nie odnosi się do wartości interesu strony.
O obu wyżej opisanych sankcjach sąd może decydować zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania.
Zobacz linię orzeczniczą: Sposoby rozstrzygania skarg na przewlekłość postępowania administracyjnego w sytuacji wydania aktu bądź dokonania czynności po wniesieniu skargi >
Odszkodowanie w postępowaniu cywilnym
Strona pokrzywdzona bezprawnym działaniem lub zaniechaniem organu może na zasadach ogólnych dochodzić naprawienia wyrządzonej jej szkody. Wcześniejsze orzeczenie sądu administracyjnego, że doszło do przewlekłości postępowania lub bezczynności organu potwierdza naruszenie prawa, więc ściąga z ewentualnego powoda ciężar dowodowy w tym zakresie. Pokrzywdzony musiałby już tylko udowodnić wysokość poniesionej szkody oraz jej związek przyczynowo-skutkowy z wcześniejszą zwłoką organu. Otwiera to drogę do wytoczenia powództwa cywilnego za odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa.
Decydując się na postępowanie cywilne, strona musi liczyć się z całym szeregiem negatywnych możliwych konsekwencji:
- Po pierwsze: zainicjowanie postępowania wymaga wniesienia opłaty sądowej w wysokości 5 procent dochodzonego roszczenia.
- Po drugie: na stronie wnoszącej pozew ciąży ciężar dowodowy w zakresie szkody, jej wysokości oraz związku przyczynowo-skutkowego ze zdarzeniem.
- Po trzecie: w przypadku przegranej strona poniesie całkowite koszty postępowania – poza wniesioną opłatą sądową musi liczyć się z obowiązkiem pokrycia kosztów biegłych sądowych oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika powołanego do reprezentacji strony pozwanej.
Praktyka orzecznicza
W postępowaniach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, gdzie organem pierwszej instancji jest wojewoda, ponaglenie składa się do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Jeśli upłynęło kilka miesięcy od terminu, w którym wojewoda winien był orzec, minister raczej nie dopatruje się bezczynności organu ani przewlekłości postępowania. Zwykle wyjaśnienia mówią o ilości spraw oraz wielości różnych obowiązków. Jest to wielce niezrozumiałe, ponieważ strona nie skarży się na ogólne funkcjonowanie urzędu, tylko na brak czynności we własnej indywidualnej sprawie, do rozstrzygnięcia której w określonym terminie zobowiązują przepisy rangi ustawowej.
Zobacz linię orzeczniczą: Termin do wniesienia skargi na bezczynność organów administracji publicznej lub na przewlekłe prowadzenie postępowania >
Co ciekawe, ten sam stan faktyczny zupełnie inaczej interpretują sądy administracyjne. Jeśli doszło do przekroczenia terminu ustawowego, to zwykle orzeczenie potwierdza naruszenie prawa. Pytanie tylko, czy sąd dopatrzy się rażącego naruszenia prawa, czy nie. Decydująca jest subiektywna ocena.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2022 r. (III OSK 2036/21) można doszukać się przesłanek przyznania środków pieniężnych stronie za naruszenie prawa. Decydujący w ocenie ma być czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, znaczenie dla pokrzywdzonego oraz jego przyczynienie się do przewlekłości. W praktyce odnosi się wrażenie, że sąd ocenia raczej swobodnie i mniej korzystnie dla strony. W użyciu sankcji pozostaje dużo bardziej wstrzemięźliwy. Można odnieść wrażenie, że w sądach i urzędach przewlekłość uznaje się za zjawisko normalne i jest na nie powszechna zgoda, również w orzecznictwie. Sąd - orzekając o przewlekłości organu - sam pozostaje przewlekły. Orzekanie na korzyść pokrzywdzonych nie tylko naraziłoby Skarb Państwa na szkodę, ale mogłoby spowodować lawinę kolejnych skarg przez osoby zachęcone wcześniejszymi orzeczeniami.
W polskim ustawodawstwie nie zawsze grzywna za niedotrzymanie terminu jest w granicach uznaniowości organu. Nawet ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje kary obligatoryjne w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki, jeśli wojewoda nie wyda na czas decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sprawia to wrażenie, że ustawodawca uznał interes inwestora publicznego za ważniejszy do ochrony, niż interes pokrzywdzonego tą inwestycją byłego właściciela nieruchomości.
Przewlekłość postępowań sądowych i administracyjnych w Polsce jest powszechna. Jeśli występuje w sprawach takich jak ustalenie odszkodowania za przymusowe pozbawienie obywatela prawa własności, to staje się bardzo dotkliwa. Jeśli organy realnie nie ponoszą żadnej odpowiedzialności, a faktyczni decydenci nie wykazują wystarczającej empatii, to nie można mówić o rzeczywistej ochronie praw obywatela. Problem wymaga pilnej dyskusji publicznej i podjęcia zdecydowanych środków zaradczych.
Mirosław Ochojski, prokurent, Kancelaria Prawna INLEGIS Kołodziej Nogala sp. k., przewodniczący Rady Fundacji INLEGIS
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.