Nadprodukcja prawa, zmiany wprowadzane szybko, bez koniecznych konsultacji skutkujące kolejnymi poprawkami do poprawek. Chaotyczne „wrzutki” poselskie nierzadko pozostające w konflikcie do już istniejących regulacji. O grzechach polskiej legislacji pisaliśmy w Prawo.pl wielokrotnie.
Niską jakość stanowionego prawa podkreślają niezmiennie także uczestnicy badań przygotowanych przez Wolters Kluwer Polska: „LEXOMETR Prawno-Samorządowy”. LEXOMETR Oświatowy” czy „LEXOMETR prawno- gospodarczy”. Przeczytaj więcej: Do niskiej jakości prawa samorządowcy się przyzwyczaili, problemem są finanse oraz Zmiany w prawie przytłaczają branżę księgowo-podatkową
Celem nowelizacji Regulaminu Sejmu jest więc zwiększenie transparentności procesu ustawodawczego i stworzenie warunków proceduralnych sprzyjających poprawie jakości tworzonych ustaw. Nowela jest też realizacją tzw. kamieni milowych, czyli warunków, od których spełnienia uzależnione jest uruchomienie pieniędzy z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Pierwotnie, reforma miała zostać wdrożona do 30 września 2022 r.
Czytaj też w LEX: Dobre praktyki legislacyjne jako pozaprawne źródło techniki prawodawczej >
Obowiązek OSR w poselskich projektach
Po pierwsze, projekt zakłada, że część uzasadnienia poselskiego projektu ustawy zostanie wydzielona do osobnego dokumentu (deklarowanych skutków regulacji), która będzie miała postać formularza. Jego wzór określony zostanie uchwałą i będzie zamieszczony w Systemie Informacyjnym Sejmu. Zakres informacji podawanych w tym dokumencie, co do zasady, ma odpowiadać zakresowi informacji, który jest wymagany od wnioskodawcy projektu ustawy w obecnym stanie prawnym.
Po drugie, Marszałek Sejmu po otrzymaniu poselskiego projektu ustawy, a przed skierowaniem go do pierwszego czytania, będzie kierował projekt do ekspertów Kancelarii Sejmu, aby sporządzili opinię w sprawie oceny skutków regulacji. W odniesieniu do innych projektów ustaw Marszałek Sejmu będzie mógł fakultatywnie skorzystać z tego trybu.
Przeczytaj także: Nowy rząd, stare grzechy legislacyjne
Obowiązek wprowadzenia konsultacji społecznych
Obowiązek wprowadzenia konsultacji społecznych ma być realizowany przez ustanowienie nowej, powszechnie dostępnej możliwości wyrażania opinii o projektach ustaw. Przewiduje się, że Marszałek Sejmu po otrzymaniu projektu ustawy, przed skierowaniem projektu do I czytania, zarządzi udostępnienie projektu w Systemie Informacyjnym Sejmu w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Rozwiązanie to ma odnosić się do wszystkich projektów ustaw, tj. nie tylko poselskich. Taka zmiana – jak zaznaczają autorzy — wykracza poza zakres reformy opisanej w KPO.
- Jest to jednak celowe, gdyż poszerza zakres partycypacji społecznej w procesie stanowienia prawa. Przewidziane w obecnym stanie prawnym konsultacje dotyczące rządowych i senackich projektów ustaw są przeprowadzane na etapie przygotowywania inicjatywy ustawodawczej, a co za tym idzie, mogą odnosić się do projektu o innej treści niż jego wersja ostateczna, która została wniesiona do Sejmu. Tym samym zasadne jest poddanie tych projektów konsultacjom również po wykonaniu inicjatywy ustawodawca – uzasadniają autorzy zmian.
Termin na zgłoszenie uwag w ramach konsultacji społecznych ma wynosić 30 dni od dnia udostępnienia projektu ustawy, przy czym w uzasadnionych wypadkach (w szczególności na wniosek wnioskodawcy projektu ustawy) Marszałek Sejmu będzie mógł odstąpić od przeprowadzenia konsultacji społecznych i wyznaczyć inny (dłuższy bądź krótszy) termin na zgłoszenie uwag albo zakończyć konsultacje przed upływem terminu. Informacja o powodach skorzystania z tych możliwości będzie musiała zostać udostępniona w Systemie Informacyjnym Sejmu.
Konsultacje społeczne będą przeprowadzane w systemie teleinformatycznym, który będzie stanowił część Systemu Informacyjnego Sejmu. Projekt zastrzega, że m.in. z uwagi na RODO uczestników konsultacji, a także wprowadzenie podstaw moderowania, aby przeciwdziałać np. mowie nienawiści, określenie ram prawnych konsultacji będzie wymagało zmian w przepisach ustawowych, m.in. w ustawie z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
Oprócz konsultacji - opinie
Wprowadzenie nowej formy konsultacji społecznych ma uzupełniać (a nie zastępować) aktualne rozwiązania dotyczące konsultowania projektów ustaw, o których mowa w art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu. W celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w projekcie przewiduje się zmianę przepisu polegającą na usunięciu występującego w nim terminu „konsultacje” oraz wprowadzeniu terminów oddających istotę czynności uregulowanej w tym przepisie, tj. „zasięgnięcie opinii" i „zaopiniowanie” .
Czytaj też w LEX: Ocena Skutków Regulacji jako mechanizm doskonalenia prawodawstwa >
Ograniczenie przyśpieszonych procedur
Autorzy zmian wyjaśniają, że wdrożenie reformy polegającej na ograniczeniu tzw. przyśpieszonych procedur ustawodawczych opiera się na kilku założeniach:
- uporządkowanie przepisów poprzez zgrupowanie przewidzianych regulaminowo możliwości przyśpieszania prac legislacyjnych, stosowanych od etapu skierowania do I czytania projektu ustawy (uchwały) do uchwalenia ustawy (podjęcia uchwały).
- wprowadzenie wymogu stosowania procedur przyśpieszonych na uzasadniony wniosek.
- na zastosowanie przyśpieszonych procedur potrzebna będzie zgoda Sejmu wyrażona bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów albo w przypadku komisji sejmowej — bezwzględną większością głosów.
Podobne wymogi mają dotyczyć przyśpieszenia rozpatrywania przez Sejm uchwały Senatu odrzucającej ustawę lub zawierającej poprawki do ustawy.
Czytaj też w LEX: Kusznieruk Piotr, Wpływ rozwoju sztucznej inteligencji na proces stanowienia prawa w Polsce >
Większa transparentność procesu prawodawczego
Projekt przewiduje, oprócz zmian bezpośrednio wynikających z KPO, także dodatkowe, które mają podnieść jakości prawa stanowionego przez Sejm i podnieść transparentność legislacji.
Po pierwsze, wnioskodawcy poprawki zgłaszanej w toku prac legislacyjnych, zarówno w fazie komisyjnej, jak drugiego czytania, będą zobowiązani do dołączenia uzasadnienia, które powinno wskazywać potrzebę i cel zmiany. Obecnie wnioskodawca poprawki jest obowiązany wyłącznie do wskazania wynikających z niej konsekwencji dla tekstu projektu ustawy.
Po drugie, przewiduje się, iż w Systemie Informacyjnym Sejmu będą zamieszczane teksty poprawek wraz z uzasadnieniami, przy czym rozwiązanie to ma dotyczyć poprawek zgłaszanych w toku prac komisji, podkomisji oraz obrad plenarnych, tj. w praktyce - w toku drugiego czytania.
Po trzecie, proponuje się podniesienie rangi wysłuchania publicznego. Przedstawiciel wnioskodawcy projektu ustawy poddanego wysłuchaniu publicznemu zostanie obowiązany do przedstawienia stanowiska do wystąpień podmiotów biorących udział w wysłuchaniu publicznym.
Autorzy projektu proponują, aby zmiany weszły w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia uchwały w sprawie nowelizacji Regulaminu Sejmu. Przepisy dotyczące nowej formy konsultacji społecznych, a także sporządzanej przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie OSR projektu ustawy (w której to opinii uwzględnia się analizę uwag zgłoszonych w ramach konsultacji społecznych) - od 30 września 2024 r. Takie rozwiązanie ma na celu umożliwienie skorelowania wejścia w życie przepisów regulaminowych dotyczących konsultacji społecznych z wejściem życie wspomnianych wcześniej ustawowych podstaw prawa udziału w tych konsultacjach.
Przeczytaj także: Krawcy prawa tworzą własny kodeks i chcą być traktowani jako osobna profesja
Zmiany potrzebne i oczekiwane
Agnieszka Durlik, dyrektor generalna Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej przypomina, że projekty poselskie przez to, że nie musiały posiadać OSR, były traktowane przez rządzących jako narzędzie aby przepchnąć niepopularne zmiany w uproszczonej ścieżce legislacyjnej. W konsekwencji np. przedsiębiorcy byli zaskakiwani rozwiązaniami, które znacznie ograniczały im możliwości rozwoju, a nawet stwarzały zagrożenie dla prowadzenia działalności gospodarczej.
- Nierzadko przepisy regulowały to samo w sposób odmienny, bo nikt nie zwrócił uwagę na ich kolizyjność z już obowiązującym prawem. A działo się tak, bo ocena skutków regulacji nie została przeprowadzona w sposób rzetelny lub nie była przeprowadzona w ogóle. Postulowane zmiany są więc co do zasady tymi, na które organizacje przedsiębiorców czekają od 20 lat – mówi Agnieszka Durlik.
Zwraca uwagę, że możliwość szerokich konsultacji pozwoli wypracować szerszą optykę na dane zagadnie, precyzyjnie zdefiniować problem czy choćby wydłużyć okres przejściowy na dostosowanie do zmian.
- Ponadto uczestnictwo w tworzeniu przepisów powoduje utożsamienie się ze zmianami, a więc skutecznie prawo. Dużo będzie jednak zależeć od tego jak określone zostaną wymagania co do treści OSR, oraz to jakie podmioty zostaną włączone w proces konsultacji – wskazuje dyr. Durlik.
Zmiany wymuszą większą racjonalność
Przekonsultowania nie obawia się Arkadiusz Pączka, wiceprezes Federacji Przedsiębiorców Polskich. Wprost przeciwnie, wskazuje, że w ostatnich latach był deficyt partycypacji społecznej i transparentności w procesie legislacji.
- Ten projekt jest w założeniach realizacją tego co wielokrotnie podnosiły organizacje przedsiębiorców i organizacje pozarządowe, czyli postulatu poprawy jakości stanowienia prawa. Zdarzało się, że jako organizacja przedsiębiorców konsultowaliśmy inny projekt, a do Sejmu trafiał inny – mówi Arkadiusz Pączka, zaznaczając, że zmiana regulaminu Sejmu to pierwszy krok, kolejny ważniejszy to jak te nowe przepisy będą realizowane w praktyce.
W jego opinii, po zmianie regulaminu Sejmu, składanie przez posłów projektów inicjatyw ustawodawczych, ale też poprawek na komisjach, będzie wymagało racjonalności i zrozumienia materii, której prawo ma dotyczyć. Szerokie konsultacje zwiększą rolę kancelarii Sejmu i sejmowych ekspertów, którzy te materiały będą musieli przeanalizować i uporządkować.
Czytaj też w LEX: Liwo Marian Andrzej, Demagogie legislacji państwa prawnego w okresie kryzysu tego państwa i ich konsekwencje >
